Sprawdzona zasada mówi, że będąc w drodze, należy zawsze zatrzymywać się przy obleganych zajazdach. To samo dotyczy wyboru partnera w projekcie. Szczególnie partnera ze Wschodu.

Organizacje pozarządowe na Wschodzie częściej są określane jako organizacje społeczne, czerpiąc z jednej strony z nazewnictwa rosyjskiego – Общественные организации, z drugiej z nazewnictwa angielskiego – Civil Society Organizations, używanego często w terminologii światowych donatorów (np. EuropeAid, UNDP, Bank Światowy). W naszym przekonaniu określenie „organizacje społeczne”, w kontekście sytuacji organizacji ze Wschodu, jest w dużym stopniu właściwsze niż termin „organizacje pozarządowe”. Głównym argumentem za stosowaniem przymiotnika „społeczne” jest ich charakter. Bardzo często działają one w sposób niesformalizowany (np. braki w aktualizacji dokumentacji instytucjonalnej, brak stałej siedziby), żywiołowy (działanie od projektu do projektu), stricte społeczny (nieraz pomimo długiego okresu braku finansowania, podejmowane są lokalne akcje, które zapewniają ciągłość funkcjonowania). W gruncie rzeczy są to społeczności bardziej skupiające się wokół pewnych działań, niż zorganizowane instytucje, wykonujące określone zadania. Przymiotnik „pozarządowy” – w naszej opinii – bardziej podkreśla instytucjonalny (łączy się z faktem przejmowania określonych zadań publicznych) niż społeczny („samowystarczalność” w działalności) charakter organizacji, a w przypadku organizacji na Wschodzie, częściej mamy do czynienia z takim społecznym wymiarem działalności. Jest to oczywiście pewien typ idealny – można rzec – pierwowzór NGO’s, z drugiej strony oczywistym jest, że instytucje społeczne w toku swojego rozwoju formalizują się.

Tło funkcjonowania

Jedną z przyczyn funkcjonowania NGO’s na Wschodzie bardziej w wymiarze społecznym niż pozarządowym, jest niski poziom partycypacji społecznej w życiu publicznym. Biurokratyczny model funkcjonowania administracji, który w znacznej mierze w Polsce jest przeszłością, często dominuje u naszych wschodnich partnerów. Przejawia się on w typowo hierarchicznie budowanym sposobie zarządzania, według sztywnych procedur. W tym modelu najważniejsze jest zachowanie istniejącego status quo, bez dostrzegania konieczności wprowadzania elementów sprawnego zarządzania, czy budowania relacji z obywatelami. Patrząc na ogólnoświatowe tendencje w zarządzaniu administracją, obserwujemy wyraźną drogę przechodzenia od modelu biurokratycznego do menedżerskiego. Tu punktem odniesienia są relacje rynkowe, odpowiedzialnie implementowane na grunt instytucji publicznych. Mamy zatem do czynienia z menedżerskim stylem zarządzania, z nastawieniem na zmiany, innowacje, kreatywność oraz na efektywność i skuteczność. Ten model powoli wprowadzany jest w administracji krajów byłego ZSRR poprzez wdrażanie m. in., nowoczesnych systemów zarządzania, pełnej informatyzacji, etc.

Kwintesencją nowoczesnego państwa i społeczeństwa obywatelskiego jest jednak budowa modelu partycypacyjnego w zarządzaniu administracją, gdzie kluczowym momentem nie są procedury (model biurokratyczny), czy efekty (model menedżerski), ale potrzeby obywateli, wynikające ze wspólnie budowanego porozumienia społecznego. To nie tylko system rozbudowanych konsultacji i porozumień, ale także delegowanie zadań, a wraz z tym pieniędzy. W Europie Zachodniej model ten jest już w znacznym stopniu rozwinięty, w Polsce tworzą się jego podwaliny, jednak u naszych wschodnich partnerów nierzadko pozostaje on bytem teoretycznym, a powszechną barierą w jego wdrażaniu jest закон (prawo).

Relacje NGO – administracja

W efekcie istniejącego modelu biurokratyczno­‑menedżerskiego, wiele pomysłów czy przedsięwzięć inicjowanych przez organizacje społeczne, ma szanse na realizację wówczas tylko, gdy znajdą poparcie administracji lub choćby dostaną od niej „zielone światło”. Biorąc za kryterium poziom interakcji NGO’s z administracją można wyróżnić trzy typy organizacji działających w większości państw byłego ZSRR:

a) Organizacje niewspółpracujące – są to najczęściej podmioty duże, działające od dłuższego czasu, posiadające sieć partnerów zagranicznych i niezależne źródła finansowania, prowadzące w miarę stałą działalność. Dzięki swojej stosunkowo mocnej pozycji utrzymują dużą autonomię w stosunku do administracji, co więcej, sama administracja niechętnie z nimi współpracuje, ze względu na rodzaj działań, jakie realizują np.: ochrona praw człowieka, monitoring instytucji publicznych, etc. Organizacje te, poprzez swoją działalność („patrzenie władzy na ręce”), są dla administracji tworem obcym, a niejednokrotnie wrogim. Autonomia tychże organizacji wymaga zewnętrznych źródeł finansowania. Na drugim biegunie są organizacje „wykluczone” przez administrację, które straciły rejestr i działają poza głównym nurtem (brak możliwości finansowania zewnętrznego, np. rząd Białorusi nieformalne organizacje uznaje za nielegalne, antypaństwowe).

b) Organizacje konsensusu – organizacje mniejsze, które nie posiadają stałych i niezależnych źródeł finansowania, czy bogatej sieci partnerów. Funkcjonowanie tychże ma charakter „żywiołowy” – „gorące okresy” vs. „sezony ogórkowe” – w zależności od sytuacji finansowej. Organizacje tego typu zajmują się wieloma dziedzinami, od edukacji, przez pomoc społeczną, po kulturę i turystykę, etc. Potrzeba współpracy z administracją wynika po pierwsze z charakteru ich działalności – pewnych spraw nie można załatwić bez przynajmniej braku sprzeciwu administracji; po drugie z potrzeby utrzymania formalnego rejestru. Niejednokrotnie pełnią funkcję swoistego katalizatora w kontaktach z administracją. Innym typem takich organizacji są organizacje humanitarne, które bez współpracy z administracją nie mogłyby realnie działać.

c) Organizacje zależne – podmioty działające przy administracji, nieposiadające autonomii. Posiadają mocną stronę formalną, działają stale lub doraźnie (w zależności od potrzeb administracji). Często, poza zadaniami wyznaczonymi przez administrację, nie prowadzą własnych projektów. Pełnią funkcję społecznej twarzy administracji lub niejednokrotnie „maszynki” do pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania dla administracji i instytucji publicznych.

Programy grantowe a sytuacja organizacji społecznych

Analizując trzy programy grantowe wspierające współpracę m. in. z Białorusią, tj.: Program RITA – Przemiany w Regionie (pozarządowy), program Polska Pomoc (rządowy) i Program Europejskiej Współpracy Terytorialnej PL-BY-UA 2007-2013 (unijny), należy wskazać, iż wymogi (formalne i programowe) decydują o typie organizacji, która może ubiegać się o dofinansowanie:

a) Program RITA wspiera głównie organizacje niewspółpracujące i konsensusu. Program ten mocno akcentuje priorytety dotyczące wsparcia przemian demokratycznych, z uwzględnieniem wielu dróg prowadzących do tego celu np.: edukacja, kultura. Istotnym elementem ułatwiającym organizacjom pozyskanie dotacji są „liberalne” wymogi formalne – list partnerski na etapie wnioskowania. Oznacza to dla organizacji, że nawet w przypadku braku aktualnego statusu mogą aplikować do Programu.

b) Program Polska Pomoc wspiera, podobnie jak Program RITA, organizacje niewspółpracujące i konsensusu, jednak z akcentem na organizacje, które od wielu lat współpracują z partnerami polskimi (bardzo istotna jest kwestia historii działalności). Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP przyznaje dotacje zarówno na działania monitorująco­‑kontrolujące władze białoruskie (organizacje niewspółpracujące), jak również na zadania z obszaru pomocy społecznej, przedsiębiorczości, edukacji, które nie mogą być realizowane w całkowitej opozycji wobec władzy (organizacje konsensusu). Wymogi formalne również sprzyjają organizacjom, choć już nie tak bardzo, jak w przypadku programu RITA. Warto dodać, iż w konkursie w 2011 roku nie otrzymały dofinansowania projekty adresowane bezpośrednio do administracji. Dodatkowe uznanie dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP należy się za dwa tegoroczne konkursy wspierające bezpośrednio społeczeństwo w Białorusi, tj. „Wsparcie dla społeczeństwa białoruskiego” i „Wspólne działania polsko – białoruskie 2011”.

c) Program Europejskiej Współpracy Terytorialnej PL–BY–UA 2007–2013 skierowany jest głównie do organizacji konsensusu i zależnych. Ze względu na priorytety i rodzaj programu (ukierunkowanie na efekty „twarde”), zdecydowana większość projektów przeznaczona jest dla administracji lub instytucji publicznych, współpracujących z organizacjami zależnymi lub konsensusu. Wymogi formalne nie sprzyjają organizacjom, które mogą mieć jakiekolwiek problemy z kwestiami rejestracyjnymi. Uciążliwą specyfiką programu jest „jednorodność” jego wymogów dla wszystkich obszarów terytorialnych, które on obejmuje, bez uwzględnienia nietypowej sytuacji nie tylko krajów takich jak np. Ukraina, ale przede wszystkim Białoruś.

Funkcje NGO’s w społeczeństwach krajów postsowieckich

Specyficzny aparat państwowy, działający w postaci hybrydy modelu biurokratycznego i menedżerskiego, wytworzył przestrzeń dla organizacji o charakterze romantycznym, pozytywistycznym, jak również oportunistycznym.

Organizacje niewspółpracujące są demiurgami demokratycznego ładu i społeczeństwa obywatelskiego. Są to podmioty o wysokim stopniu wiarygodności swoich działań i posiadają zaufanych partnerów. W dużym stopniu dzięki nim znamy realną sytuację życia społeczno­‑gospodarczego, choćby w Białorusi. Mimo, że można zarzucić im hermetyczność (która jest skutkiem piętnowania ich przez władze), odpowiadają one na potrzeby społeczeństwa (w przypadku Białorusi jest to szczególnie aktualne po grudniu 2010 roku).

Skrajnym przeciwieństwem są organizacje zależne, których jedynym mocnym atutem jest dostęp (nie wpływ) do administracji. W przypadku działań skierowanych bezpośrednio do instytucji publicznych (np. good governance), organizacje te mogą pełnić funkcję partnera społecznego. Co więcej, poprzez uczestnictwo organizacji zależnej w danym przedsięwzięciu, administracja może dopuścić do udziału jedną z organizacji konsensusu.

W naszej opinii nie należy całkowicie zamykać się na współpracę z administracją. Nie wierzymy w cudowną oddolną reformę administracji, ale uważamy, że można pracować z urzędnikami (choć nie jest to łatwe). Jeżeli zgadzamy się na pracę z nauczycielami, lekarzami, pracownikami domów opieki społecznej, którzy również są elementem systemu państwowego, to nic nie stoi na przeszkodzie, by podjąć się wspólnych działań wraz z administracją lokalną (np. w małych miejscowościach) czy z organizacjami zależnymi.

Warto podkreślić, że u naszych wschodnich sąsiadów (Ukraina, Białoruś) istnieje przede wszystkim potrzeba realizacji przedsięwzięć (nieważne w jakim obszarze), których efektem będzie tworzenie więzi międzyludzkiej, wspólnoty, społeczności świadomej swojej podmiotowości.

Taka idea przyświeca organizacjom konsensusu. Funkcjonują one w stanie moralnego dylematu: nie robić nic (brak rejestru) czy działać, ale w odgórnie wyznaczonym zakresie, z możliwością akcydentalnego przekraczania jego granic. Organizacje mają świadomość, iż bez „pieczęci” władzy wiele doskonałych idei i pomysłów może zostać pogrzebanych. Po drugie są „pionierami” w tworzeniu kompromisu pomiędzy dążeniami NGO’s a wszechwładzą administracji. Współpracując z organizacjami konsensusu musimy mieć świadomość, że ustalenie formy i zakresu działań w dużym stopniu należy do nich, gdyż one najlepiej znają realia i wiedzą dokładnie, co można lub uda się zrobić.

Partnerstwa międzynarodowe

Pojawia się praktyczne pytanie o sposób nawiązania kontaktu i podjęcia współpracy z partnerem ze Wschodu, np. białoruskim. Organizacje niewspółpracujące mają już swoich zaufanych partnerów. Nawiązując współpracę z organizacjami zależnymi narażamy się na utratę kontroli nad realizowanym przedsięwzięciem i na ryzyko wykorzystania projektu do realizacji „lokalnych interesów”. Najbardziej atrakcyjne dla instytucji chcących rozpocząć „przygodę ze Wschodem”, w tym z Białorusią, są organizacje konsensusu.

Bieżący system nawiązywania partnerstw, m. in., w postaci bazy organizacji na stronach: www.ngo.pl, www.ngo.ru, www.ngo.by, albo w postaci bazy międzynarodowych projektów zrealizowanych przez polskie organizacje pozarządowe, opracowanej przez Grupę Zagranica, lub też w formie giełd wymiany partnerów, organizowanych w ramach konferencji i seminariów, nie gwarantuje w 100% wyboru optymalnego partnera, a co ważniejsze możliwości jego weryfikacji.

Sprawdzona zasada mówi, że będąc w drodze, należy zawsze zatrzymywać się przy obleganych zajazdach. To samo dotyczy wyboru partnera w projekcie. Szczególnie partnera ze Wschodu. Najlepiej budować relacje z tymi, którzy są zapracowani, a więc sprawdzeni i zweryfikowani przez innych. Oczywiście trzeba być tu czujnym. Mieliśmy już do czynienia z partnerami świetnie zorganizowanymi i sprawnymi, którzy jednak kompletnie nie czuli „ducha zmian”, a projekt realizowali wyłącznie ze względów merkantylnych.

Innym problemem, jaki może pojawić się przy współpracy z partnerem NGO, dotyczy sytuacji, gdy traktuje on projekt, jako możliwość załatwienia jedynie własnych interesów. Są wreszcie partnerzy­‑monopoliści, niedopuszczający do współpracy innych lokalnych instytucji. Oczywiście optymalny wariant to stały, odpowiedzialny, sprawdzony w boju partner, gdyż element trwałości, współpracy i lojalności jest ogromnie ważny. Gdy partner jest ewidentnie nieodpowiedni, a przy tym leniwy, należy, dla dobra realizowanych działań, pomyśleć bez sentymentów o jego zmianie.

Marek Młynarczyk, Paweł Prokop