Strona główna/Niewygodny instrument: programy Unii Europejskiej dla Białorusi

Niewygodny instrument: programy Unii Europejskiej dla Białorusi

W latach 1997-2007 współpraca między Europą a Białorusią była zawieszona, a w samej Białorusi nie pojawiło się nawet pytanie o kształt pomocy europejskiej oraz priorytetów partnerstwa europejskiego, ponieważ nie było materiału do dyskusji na temat takiej współpracy. Od momentu, kiedy Unia Europejska ogłosiła nowe podejście w stosunkach z Białorusią, zaczynając od publikacji non-paper „Co Unia Europejska może dać Białorusi”, i kończąc na ogłoszeniu tzw. „Partnerstwa Wschodniego”, czyli aktywnej współpracy UE z państwami byłego Związku Radzieckiego (Białoruś, Ukraina, Mołdawia, Gruzja, Armenia, Azerbejdżan), nasze państwo zaczęło zbliżać się do udziału w europejskiej polityce dobrych, „sąsiedzkich” relacji.

Dla Białorusi otworzyły się, bądź poszerzyły się możliwości związane z udziałem w programach tematycznych oraz regionalnych. Wszystko to każe zwrócić uwagę na to, w jaki sposób i na ile skutecznie działają w kraju programy europejskie, zmusza też do szukania sposobów wywierania wpływu na ich realizowanie, zaczynając od wyznaczenia celów, kończąc na monitoringu i ewaluacji ze strony białoruskiej.

Programy UE dla państw, które nie wchodzą w jej skład są w pewnym stopniu instrumentami realizacji polityki UE w tych regionach i państwach, szczególnie na Białorusi. Bardzo często owe programy nazywa się europejskim instrumentem „dobrego sąsiedztwa”, narzędziem wsparcia demokracji, przestrzegania praw człowieka itd. Dla nas oznacza to, że programy, których celem jest szerzenie w większym czy mniejszym stopniu europejskich wartości, zorientowane są przede wszystkim na zmianę sytuacji w krajach, które nie są członkami Unii Europejskiej oraz na zbliżenie ich wewnętrznych realiów do standardów i norm europejskich.

Długoterminowe programy europejskie są dość obszerne i działają według wypracowanych oraz ustandaryzowanych procedur. Zazwyczaj podczas realizacji owe programy rozdziela się na kilka projektów bądź działań, które na drodze konkursu zlecane są instytucjom państwowym, społecznym bądź konsultingowym. Dla takiego państwa jak Białoruś, państwa nie rozpieszczanego inwestycjami z Zachodu, dostęp do większej ilości programów europejskich może być przyczyną powstania dodatkowych, istotnych źródeł zmian i impulsem do rozwoju.

Jednak realizacja tych programów jest dla zainteresowanych po stronie białoruskiej niejednokrotnie przyczyną komplikacji i problemów. Gdy program rusza, zaczyna działać w ramach europejskiej machiny biurokratycznej, przynosząc tym samym demokratyzację i transformację rynkową państw podrzędnych. Działania urzeczywistniają się, informuje się o wynikach, uchwala się sprawozdania. Ten proces przypomina działanie kosiarki: potężna maszyna najpierw kosi wszędzie trawę, potem kwiaty, a później zbliża się do drzew. Chcąc ją wyłączyć bądź wyregulować szukamy nerwowo przycisku, pytamy „gdzie jest oprogramowanie?”. Okazuje się wtedy, że nie ma z kim porozmawiać, poprosić o radę – to tylko maszyna, a jej konstruktor jest poza naszym zasięgiem.

Na tym polega podstawowy problem pracy w ramach programów europejskich na poziomie ich tworzenia i regulowania. Proces programowania jest na tyle złożony, że nie posiadając specjalistycznej wiedzy i bez orientacji w skomplikowanych europejskich związkach instytucjonalnych, niemożliwym jest wzięcie w nim udział, cóż wspominać o kwestii wpływania na jego kształt.

Jednak należy próbować choćby dlatego, aby te programy, nie uwzględniające realiów Białorusi, kierowane przez to do niejako abstrakcyjnego państwa in transition – państwa tzw. „przejścia” – ostatecznie jednak zlecane, stwarzają zorientowanym w realiach konkretnego kraju możliwość jak najlepszego ich dopasowania, właśnie na poziomie beneficjenta.

Jeśli chodzi o Białoruś, programy europejskie posiadają wystarczający potencjał i wagę, aby móc wpływać na sytuację w kraju, jednak głównym ich mankamentem jest ich nieprzystawalność do potrzeb i sytuacji na Białorusi.

Programy Unii Europejskiej dla Białorusi: problemy przystawalności

Paliatywny” charakter programów

Co to znaczy? Działacze oczekujący od programów UE istotnego wpływu na rozwój państwa, wyraźnie dostrzegają brak skoordynowania priorytetów z rozmiarami programów i zakładanych przez nie celów ogólnych, jakie stawiane są wobec Białorusi. Przypomnijmy o takich programach jak TACIS i PHARE, które zainicjowano w latach 90-tych. Jeśli spojrzeć na zasadniczą rozbieżność pomiędzy treścią i celami a okazaną pomocą, to nasuwa się wniosek: Europa od początku nie uznawała Białorusi za państwo zaproszone do rodziny europejskiej. W programach typu TACIS, jak również w programach aktualnie zorientowanych na Białoruś, nie uwzględnia się zmian systemowych, proponuje się ograniczenie problemu, a nie jego rozwiązanie. Współczesna generacja programów w całości odziedziczyła takie podejście. Ani ilość środków, ani zestaw programów zlecanych instytucjom, nie są w stanie w żadnej z dziedzin życia przyczynić się do poważnej transformacji – choćby w edukacji, czy w odniesieniu do spraw związanych z pojęciem „społeczeństwa obywatelskiego” – nawet gdyby rząd białoruski obrał oficjalny kursu na demokrację i zmiany wolnorynkowe. O ile rząd białoruski nie mówi o Białorusi jako o państwie zmierzającym do demokratycznych przemian, o tyle deklarowane cele programów stają w konflikcie z jakimikolwiek możliwościami ich osiągnięcia.

Nieadekwatna wiedza o państwie oraz często nieadekwatna ocena sytuacji historycznej, będące wyznacznikami priorytetów programów

Jak zauważyliśmy wcześniej, programy europejskie dostępne dla Białorusi kierowane były do państw będących na etapie transformacji ustrojowej. Białoruś natomiast, jeżeli i była na tym etapie, to raczej nie miało to nic wspólnego z wejściem na drogę przemian wolnorynkowych i demokratycznych.

Niska efektywność realizowanych programów wynika w szczególności z błędnego typowania głównych ich realizatorów, którzy nie tylko chcieliby, ale i mogliby urzeczywistnić ich założenia. Wynika także z braku należytego określenia grup docelowych, oraz dobrego rozpoznania, które przyniosłoby wiedzę o istnieniu bądź braku takich, czy innych instytucji socjalnych.

Programy dostępne dla Białorusi zakładały, że w kraju zachodzi proces transformacji, zatem istnieją podstawy do współpracy w rozwiązywaniu aktualnych problemów pomiędzy organizacjami pozarządowymi a organami władzy, bądź instytucjami państwowymi. Nikt nie miał wątpliwości co do tego, że na Białorusi istnieje samorząd lokalny (choć może niezbyt rozwinięty), a lokalna władza w pewnym stopniu posiada swobodę decydowania, co do kwestii podejmowania współpracy w ramach projektów europejskich, zakładano również autonomiczność uniwersytetów. Uważano również, że na Białorusi, jak w każdym europejskim (historycznie) państwie, istnieje (i działa) mechanizm prawnej ochrony przedstawicielstw, uczciwa konkurencja i rankingowanie (typowanie najlepszych).

Jak widać, główne założenia, na których opierają się owe programy, okazują się zbyt nierealne, by mogły one objąć jakąś rzeczywistą wspólnotę obywatelską, która byłaby w swym funkcjonowaniu niezależna od władzy. Oczekiwane zaangażowanie władz miejscowych w poszczególne projekty jest bardzo słabe, czego wynikiem jest ogromny rozdźwięk między standardami funkcjonowania władz miejscowych na Białorusi, a europejskimi standardami zarządzania miastem. Przy tym środki europejskie wykorzystywane są jako źródło pokrycia deficytu w finansowaniu projektów bieżących. W jeszcze większym stopniu dotyczy to programów realizowanych na poziomie państwowym. Kiedy przy obowiązkowym udziale partnera europejskiego, standardy pracy przekazane na drodze edukacji bądź na drodze budowy infrastruktury, zakorzeniały się w ramach projektu w praktyce, z upływem czasu zamieniały się w niwecz, ponieważ nie mogły się zaadaptować w białoruskich realiach.

Brak rzetelnego rozpoznania sytuacji na Białorusi przyczyniło się do tego, że po zdobyciu poprzez Białoruś niepodległości, na Zachodzie nie powstało żadne centrum analityczne bądź innego rodzaju instytucja, których działalność byłaby skierowana na zdobycie i opracowanie wiedzy o procesach, jakie mają tam miejsce. Możliwe, że dla takiego programu jak PHARE, przy jego ogólnym ukierunkowaniu na eurointegrację oraz dużej ilości wydzielonych środków, nie miało to decydującego znaczenia. Lecz na Białorusi oraz w innych państwach, w których panuje reżim autorytarny, skutkiem owego braku rozpoznania było to, że programy nie tylko nie przyczyniały się do polepszenia sytuacji w kraju, ale wręcz na odwrót – pogarszały ją. Nie zapominajmy także o tym, że to właśnie białoruscy eksperci i działacze poprzez istniejące mechanizmy zwrotnego połączenia, które wbudowane są w programy (konsultacje, monitoring i ewaluacja programów, publiczność), udzielali europejskim programistom nierzetelnych informacji oraz przekazywali nierzetelną wiedzę.

Zasada „przerastania europejskiej infrastruktury”

Programy proponowane przez Unię Europejską podlegają standaryzacji nie tylko na poziomie procedur, ale również metodologii. Ukierunkowanie Białorusi na drogę transformacji planowano przy użyciu skopiowanych rozwiązań, które zastosowano wcześniej w Europie lub w państwach pozaeuropejskich, które weszły na drogę przemian. Chciano w odniesieniu do Białorusi osiągnąć ten sam efekt, ale przy użyciu środków, które adekwatne były do zupełnie innych sytuacji. Udział władz miejscowych w projektach miał ograniczać się do przyjęcia przez nie roli beneficjenta, przy czym istniał warunek, aby ukształtować bądź wychować w beneficjencie „postawę afirmacji” – otwartości na pomoc. Z własnego doświadczenia mogę stwierdzić, że podczas realizacji swoich pierwszych projektów, zawsze z niezrozumieniem czytałam ów punkt mówiący o „afirmacji”? Pomijam fakt, że w zapisach projektów nie ma żadnych regulacji, jeśli idzie o prawa autorskie (czyli projekt teoretycznie mógł być realizowany przez partnera ze strony białoruskiej, co właściwie robiliśmy), retoryka i wydźwięk zapisów w projekcie negowały te prawa. Uważało się po cichu, że realizator projektu będzie coś dawać, natomiast inicjatywa partnera miejscowego miała ograniczać się w najlepszym wypadku do tego, aby zaakceptował propozycję i był za nią wdzięczny.

Tak dochodzimy do punktu, w którym możemy mówić o pozornych wynikach poszczególnych projektów. Dla wygenerowania poważnych zmian w zachowaniu ludzi potrzebne byłyby innowacyjne rozwiązania. Nie zostały jednak przygotowane technologie i metody socjalne, które mogłyby wpłynąć na poprawę funkcjonowania szeregu instytucji i które byłyby dostosowane do swoistej sytuacji historycznej na Białorusi. Po próbach wdrożenia ich w realiach krajów postsowieckich, bez świadomości wszystkich niezbędnych poprawek, idee projektów szybko zanikały na pustoszejących szyldach, bądź umierały bez zewnętrznego wsparcia finansowego.

Programy uwzględniają porządek dnia aktualny dla państw Europy, ale nieaktualny, a nawet przedwczesny dla Białorusi

Jako ważne priorytety europejskich programów tematycznych, na których realizację dwustronne programy unijne kładą szczególny nacisk, niezmiennie pojawiają się takie problemy jak: HIV, AIDS, równość, gender, zmiana klimatu itd. Oczywiście te wszystkie kwestie są istotne, jednak nie zastanowiono się nad tym, na ile są one istotne dla współczesnych białoruskich realiów życia codziennego, w sytuacji, gdy nie rozwiązane pozostają inne, ważniejsze problemy i kiedy na Białorusi wciąż brakuje instytucji i infrastruktury, niezbędnych do tego, aby móc wdrażać założenia głównego nurtu europejskiego. Taka sytuacja rodzi jeszcze jeden problem związany z programami europejskimi. Jest to stymulowanie uległości, która w realizacji projektów objawia się w postawie: „za co płacą, to robimy”. Kiedy opłaca się walczyć z AIDS, wówczas w kraju powstaje nieproporcjonalnie wiele organizacji, specjalizujących się w tej kwestii, jednak bezpośrednio na rozwiązanie samego problem nie mają żadnego wpływu; kiedy popiera się działania zorientowane na ochronę praw dziecka, wówczas pojawiają się setki projektów tematycznych, co w cale nie znaczy, że znajdzie się jakakolwiek instytucja, która stanęłaby w obronie konkretnego dziecka, którego prawa zostałyby naruszone. Często zdarzało mi się słyszeć, jak podczas ustalania celów projektu białoruscy aktywiści interesowali się nie aktualnym stanem danego problemu w państwie, lecz tym, w jakiej skali będą finansowane podobne projekty w Europie, a zatem, na jaki okres ów problem będzie źródłem zatrudnienia dla pracowników białoruskich organizacji. Rzecz nie w tym, bym opowiadała się przeciw tworzeniu miejsc pracy, jednak trzeba tu wspomnieć o jeszcze jednym istotnym aspekcie. Praca nad projektami według porządku europejskiego jest wygodna dla niektórych partnerów ze „starej Europy”, ponieważ pozwala im działać przy wykorzystaniu ulubionego podejścia w pracy nad ich wdrażaniem. Mówimy tu o przekazywaniu know how, które sprowadza się do przekazywania nam nieodpowiednich rozwiązań, przestarzałych technologii i metod pracy. (wychodzi taniej, a projekty wsparcia powinny być oszczędne).

Nie bacząc na wyżej wymienione braki, nowe pokolenie programów europejskich (zarówno takich, które będą działać w ramach głoszonej polityki „dobrego sąsiedztwa”, jak i programów tematycznych oraz regionalnych) wykazuje większą zdolność i plastyczność pozwalającą na ich kształtowanie w taki sposób, by bardziej odpowiadały na konkretne oczekiwania i były bardziej efektywne. Spóźniając się o lata „programiści” europejscy pracują w ramach norm europejskich, które wymagają od nich sporadycznej refleksji. Nowe programy tematyczne i regionalne, ogłoszone w 2007 roku są o wiele bardziej otwarte na „doprogramowanie” na poziomie państwowym, jednak owo „doprogramowanie” możliwe będzie pod warunkiem istnienia w danym kraju instytucji lub przynajmniej niezależnych działaczy, zdolnych to uczynić oraz, gdy będzie istniała możliwość stałego kontaktu i wymiany doświadczeń ze specjalistami z państw UE.

Być może, dzięki powyższym rozważaniom wzrosło nasze rozumienie procesu programowania projektów w kontekście sytuacji na Białorusi, a sam proces stał się bardziej przejrzysty dzięki staraniom europejskich organizacji pozarządowych, które podjęły się monitoringu realizacji i efektywności wdrażanych programów, finansowanych z pieniędzy europejskich podatników. Wszystko to otwiera przed zainteresowanymi działaczami białoruskimi pewne możliwości. Czasem nie uświadamiając sobie tego, włączają się w procesy programowania. Na razie na niższym poziomie – prowadzenia konsultacji, również poprzez rzadki, ale jednak monitoring przeprowadzonych programów.

Mimo to, te sporadyczne udoskonalenia nie będą w stanie przyczynić się do zwiększenia korzyści, jakie mogłyby wypłynąć z realizacji programów europejskich na Białorusi, jeśli za fundament nie przyjmie się następujących zasad:

Głównym celem programów winno być wsparcie rozwiązań innowacyjnych w większym zakresie, niż tylko bezkrytyczna recepcja gotowych technologii socjalnych. Każdorazowo niezbędny jest namysł, który pozwoliłby na uzgodnienie reguł i norm kierujących działalnością zawodową, procesem produkcji, oraz uzgodnienie metod i technik nauczania z kontekstem, w którym będą one funkcjonować, tak, aby owe innowacje wybiegały w przód i były w stanie wpłynąć na zmiany w otoczeniu.

Praca systemowa na wszystkich poziomach: ideowe wsparcie zmian oraz zapewnienie infrastruktury umożliwiającej realizację proponowanych zadań, wsparcie tak zwanego dolnego poziomu („grassroots level”). Bez współpracy z rządem i białoruską inteligencją w ramach projektów, jakiekolwiek działania dążące do zmian, będą niczym innym, jak kolonializmem.

Wyeliminowanie kolonialnego podejścia pozwoli położyć właściwy akcent na partnerstwo, a nie na „pomoc”.

Tatsiana Pashavalava

Kultura Enter
2009/05 nr 10