Strona główna/Planowanie rozwoju miasta. Danie w 3 minuty

Planowanie rozwoju miasta. Danie w 3 minuty

Plan jest niczym. Planowanie jest wszystkim

Dwight Eisenhower

Jeżeli chodzi o nasz popularny stosunek do planowania, to można go sprowadzić do trzech punktów: 1) mamy jakieś niejasne poczucie, że rozwój trzeba planować; 2) a z drugiej strony przekonanie, że planować się nie da; 3) jest też pogląd, że „Unia wymaga takich dokumentów”.

Z tym ostatnim to częściowo racja. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wymaga często przedkładania strategii rozwoju miasta jako załącznika do wniosków o granty, choć nie jest w stanie ocenić jakości tych dokumentów. W poprzednim okresie planistycznym 2004-2006 ministerstwo wymagało na przykład od gmin wymyślonego na takie potrzeby dokumentu o nazwie Plan Rozwoju Lokalnego. Gminy opracowały wymagane dokumenty o źle kojarzącym się skrócie nazwy PRL i często zagadnienie planowania rozwoju uznały za „odfajkowane”.

Na szkoleniach, które prowadziłem często byłem świadkiem sytuacji, gdy na pytanie „Jakie projekty są najbardziej potrzebne?” podała odpowiedz: „A na co dają? Bo u nas panie, to by się wszystko przydało.” Taki jest los strategii pisanych „pod środki zewnętrze”. Wpisuje się wszystko, bo nie wiadomo, na co „będą dawać”. Tymczasem zarządzanie wymaga posiadania „mapy sytuacji”, a niechęć do planowania strategicznego, składanie uchwalonych strategii na najwyższych, niedostępnych półkach szafy, jest wynikiem niezrozumienia w samorządzie dwóch zasadniczych cech planowania.

Zasada kolejnych przybliżeń

Mamy planowanie strategiczne, taktyczne i operacyjne. I zupełnie inna jest funkcja każdego z tych planów.

Plan strategiczny przypomina mapę terenu, po którym się poruszamy. Oznaczone są wszystkie obiekty, do których musimy dotrzeć, i wszystkie istotne cechy terenu, które mogą wpłynąć na szybkość naszego ruchu. Jest to „raport o stanie gminy”. Z rysunku mapy powinno wynikać, do jakich punktów na mapie musimy dotrzeć (czyli jakie cele osiągnąć), ale nie musi, a nawet nie powinna ta mapa zawierać szczegółów marszruty. To właściwy plan strategiczny. Jeszcze bowiem nie wiemy, jaka będzie pogoda, jakimi będziemy dysponować w każdym momencie środkami. Nie musimy, a nawet nie powinniśmy na tym etapie ustalać harmonogramów. Naszym zadaniem jest tu jedynie zdefiniowanie problemów i znalezienie powiązań między problemami. Konieczne jest jakościowe opisane, jakie działania trzeba podjąć, aby dany problem rozwiązać.

Podsumowując, zarządzanie strategiczne, to definiowane problemów i analiza wszystkich powiązań instytucjonalnych, szukanie rozwiązań „w poprzek” wydziałów i departamentów. Dobrym przykładem specyfiki zarządzania strategicznego w administracji są doświadczenia Joanny Kluzik-Rostkowskiej, minister Pracy i Polityki Społecznej w rządzie PiS, która w roku 2006 opracowała strategię rządowej polityki prorodzinnej i tak komentowała trudności powstałe w trakcie jej formułowania[1]:

„Szybko przekonałam się, że nie warto robić polityki rodzinnej «od problemu do problemu», bo działania rozproszone więcej kosztują. A poza tym trzeba stworzyć spójny system, połączyć wszystko: przedszkola, żłobki, system pracy. Do tej pory żłobki były pod opieką Ministerstwa Zdrowia, przedszkola w gestii samorządów, a bezrobotne kobiety szukały wsparcia w Ministerstwie Pracy. Każdy widział kawałek problemu i tylko tym się zajmował.

Przeszkody te, zdaniem pani minister, to przede wszystkim bariery mentalne. Czasami daje się je przełamać przez zmiany prawne, czasami skutkuje prezentacja działającego rozwiązania w innym miejscu..

Przykładem celów sformułowanych na poziomie strategicznym może być część ogólna (strategiczna właśnie) Planu Rozwoju Lokalnego gminy Strzelce Opolskie. Oto jak opisano zadanie o nazwie: Stworzenie systemu wodociągowego obejmującego całą gminę:

„Aby zapewnić wszystkim mieszkańcom w sposób niezawodny dostęp do czystej bieżącej wody powszechnie tworzy się rozległe, zamknięte koliście systemy wodociągowe. Dzięki temu likwiduje się lokalne ujęcia wody, dostarczające wodę często niskiej jakości […]. Dodatkowo strefa ochronna wokół lokalnych ujęć stwarza ograniczenia w produkcji rolnej i działalności gospodarczej – ich likwidacja usuwa te ograniczenia. Koliste zamknięcie systemu pozwala natomiast na dostarczanie wody, nawet jeśli nastąpi na jednym z kierunków awaria – woda jest wówczas dostarczana z drugiego kierunku. Stworzenie takiego systemu wodociągowego jest celem spółki komunalnej Strzeleckie Wodociągi i Kanalizacja.”

Nie ma w tym opisie wyliczania konkretnych dat, do kiedy problem zostanie rozwiązany – składa się on zapewne z wielu projektów szczegółowych likwidacji kolejnych ujęć. Być może na tym poziomie przydatna byłaby mapka pokazująca schematycznie strukturę sieci oraz ujęcia, które będą podlegać rozbudowie lub likwidacji. Na tym jednak koniec szczegółów. Od tego są plany o krótszym horyzoncie zdarzeń.

Drugim poziomem planowania, jest planowanie taktyczne. Taktyka – to pojęcie nieużywane w samorządzie. Zawsze była tylko strategia i zarządzanie operacyjne. Cóż to jest to „planowanie taktyczne”? Oglądałem jakiś czas temu rysunki pokazujące, jak pływano na starożytnych galerach. Statkiem zarządzał kapitan – on decydował gdzie ma statek płynąć, jaki cel osiągnąć. Równie oczywisty jest ostatni poziom zarządzania – to galernicy przypięci do wioseł, poganiani przez nadzorców. Gdzie tu zarządzanie taktyczne? To bębniarz, który nadaje rytm wioślarzom.

Bo zarządzanie taktyczne to zarządzanie koordynacyjne. Miasto ma wiele planów, ale konieczne jest ich zgranie w czasie, budżecie i przestrzeni. Nie da się realizować wszystkich planów na raz z powodu ograniczoności zasobów. Konieczne jest uzgadnianie spraw związanych z zarządzaniem przestrzenią. W końcu – możliwość pozyskania funduszy zewnętrznych wymusza często kolejność realizacji zadań. To wszystko ktoś musi trzymać w ręku, aby nie okazała się nagle, iż rozpoczęcie nadmiernie szerokiego frontu robót, rozpoczęcie realizacji zbyt licznych zadań – obiektywnie koniecznych, nie powoduje spadku sprawności działania.

W końcu mamy zarządzanie operacyjne. Prowadzą je dyrektorzy poszczególnych wydziałów i departamentów, na bieżąco zarządzając podległą im jednostką. I tak np. Wydział Dróg i Mostów będzie prowadził remonty i nowe inwestycje według uchwalonego przez radę gminy Wieloletniego Planu Inwestycyjnego (który jest dokumentem zarządzania taktycznego).

Aby zagadnienie powiązania poszczególnych poziomów planowania był bardziej zrozumiałe, rozpatrzmy przykład. Powiedzmy, iż prezydent miasta postanowił systemowo uporządkować okolice dworca kolejowego. Zaplanowanie strategii takiego działania – co może niektórych zaskoczyć – powinno się zaczynać od konsultacji z mieszkańcami. Ich odczucia, co przeszkadza im w życiu, jakie mają kłopoty, są wyjściem do planowania strategii. Jednocześnie również poszczególne wydziały urzędu miasta referują problemy związane z tym obszarem, jakie leżą w ich kompetencjach. Na tym – strategicznym – poziomie zarządzania mamy więc ujęcie problemowe, a wartością jest znajdywanie powiązań pomiędzy poszczególnymi problemami cząstkowymi oraz badanie potrzeb mieszkańców.

Przykładowo: mieszkańcy bardzo skarżą się na brak kanalizacji – to określenie potrzeby. Teraz poszczególne wydziały urzędu ustalają, co należałoby zrobić, aby budowa kanalizacji w tym miejscu była możliwa. Okazuje się, że budowa sieci musi być połączona z przebudową drogi, ta z kolei – powiązana z przebudową sąsiedniego skrzyżowania. Wykonywanie tych inwestycji bez takiego powiązania będzie marnotrawstwem środków (część prac trzeba byłoby powtarzać). Opisane potrzeb, sposobu jego rozwiązania i powiązań między problemami jest końcem etapu strategicznego.

Teraz jest miejsce na planowanie taktyczne (koordynacyjne). Władze miasta, znając środki, jakimi ono dysponuje oraz szacując szanse na pozyskanie środków zewnętrznych, opracowują szczegółowy plan inwestycyjny w perspektywie kilku lat aktualizowany co roku lub nawet częściej. Ten plan działań musi być z kolei uzgodniony z możliwościami wykonawczymi miasta – z Wieloletnim Planem Finansowym, oraz planami przestrzennymi. Następnie poszczególne projekty składające się na plan działań, a za które odpowiedzialny jest urząd miasta (bo przecież znaczna część działań może być niezależna lub częściowo niezależna od struktur urzędu) przechodzą do rocznego planu poszczególnych wydziałów. To już zarządzanie operacyjne.

Zasada cykliczności

Planowania jest procesem iteracyjnym – cyklicznie powtarzalnym.

Tu anegdota z życia. Gdy w roku 1995 zaczynałem zajmować się problematyką zarządzania, miałem przyjemność pracować przez krótki okres z Jerzym Rutkiewiczem, pierwszym burmistrzem gminy Warszawa-Centrum po pierwszych niezależnych wyborach do samorządu w 1990 roku. Otóż podczas tej pierwszej kadencji, uczestniczył on w wyjeździe studyjny do Nowego Jorku, gdzie przyglądał się funkcjonowaniu tamtejszego urzędu miasta. Poprosił, by mu pokazano strategię rozwoju. Pracownik zaprosił go do pokoju, w którym stała sporych rozmiarów szafa. W środku rzędy książek, rzec można – roczników, przybywających od roku 1928 do roku poprzedzającego wizytę. „Co to jest?” – spytał zdumiony gość z Polski. „To właśnie nasza strategia” – odpowiedziano mu. „Co roku piszemy ją od nowa.”

Widać, że planowanie jest systemem i procesem, nie pojedynczym aktem i pojedynczym dokumentem. Dokument jest jedynie opisem stanu procesu planowania na dany moment. Proces planowania przypomina spiralę. Powtarzamy te same etapy procesu, ale na nowym poziomie, w nowych uwarunkowaniach. Gdy myślę o zarządzaniu, przychodzi mi stale na myśl japońska zasada KAIZEN, co można przetłumaczyć: „zróbmy to lepiej”.

Studium przypadku: strategia Lublina

Tu mam kłopot, ponieważ o nieboszczykach wypada mówić wyłącznie dobrze, albo nic. Tymczasem omawiany dokument jest martwy. Dlaczego?

Tekst strategii można znaleźć na stronie internetowej urzęduhttp://bip.lublin.eu/bip/um/index.php?t=200&id=63247, ukryty pod nieczytelnymi dla mieszkańców nazwami: urm_442_XXIV_2008_1 (Diagnoza stanu wyjściowego, to część raportowa strategii) oraz urm_442_XXIV_2008_2.pdf (Strategia, część planistyczna).

Jak już wspomniałem, celem strategii jest wyodrębnienie i opisanie problemów, powiązań między nimi oraz przedstawienie sposobów ich rozwiązania. Pomocny w tej pracy jest raport, który jednak nie stanowi istoty tego opracowania. Po co nam raport? Aby wyłowić kluczowe problemy. Ma zebrać kluczowe fakty, uporządkować je. Ma wskazać szanse, które mamy rozwijać i bariery, które musimy omijać

W raporcie nie umieszczamy wszystkich informacji, jakie możemy znaleźć w odniesieniu do miasta, a jedynie te, które po analizie dadzą się skomentować w ten sposób, że okazują się szansą, barierą lub punktem wyjścia do ciekawego rozwiązania lub choćby interesującego pytania, jakie możemy postawić. Dane często wymagają zestawienia z danymi porównawczymi z innych miast, aby widać było czy dana wartość jest duża czy mała i czy trzeba w związku. z tym podjąć jakieś działania. Dane nie stanowią jeszcze wiedzy ani nawet informacji. Aby to zrozumieć, możemy odwołać się do codziennego doświadczenia: ciągle dociera do naszych oczu ogromny strumień danych. Nasz mózg je porządkuje i interpretuje. Dopiero wtedy stają się informacją. Z kolei powiązane ze sobą i uporządkowane według zadanych zasad informacje tworzą wiedzę, która pozwala nam się poruszać w świecie.

Dlatego powtórzmy jeszcze raz, bo jest to niezwykle ważne: sprawą kluczową dla strategii jest jest odpowiednie dobranie informacji w raporcie „stanu rzeczy”. Danych mamy zawsze za dużo i można je zestawiać na nieskończenie wiele sposobów. Tylko informacje, które można skomentować (są skomentowane) mogą znaleźć się w raporcie i tylko informacje zawarte w raporcie mogą się znaleźć w jego podsumowaniu.

Tymczasem weźmy z Diagnozy stanu wyjściowego przykładowo punkt z tabeli zagrożeń w opracowanej analizie SWOT (słabych i mocnych stron): „niedostosowanie alokacji środków unijnych do potrzeb miasta”. Na jakich informacjach oparte jest to twierdzenie? Inna wartość przedstawiona w raporcie: wskaźnik wykrywalności przestępstw wynosi 40,8%. To dużo czy mało i jakie konieczne są w związku z tym faktem działania?

Omówienie kryteriów, według jakich można dokonywać oceny poprawności strategii oraz bardziej szczegółowe omówienie samej strategii wykracza poza ramy tego artykułu. Nie wydaje mi się to też bardzo istotne dla zrozumienia zasad właściwego planowania. Zamiast skupiać się na brakach tego co jest, proponuję zastanowić się nad krokami na przyszłość. Potraktujmy po prostu istniejącą strategię jako pierwszy krok w niekończącym się procesie. I zróbmy krok następny.

Stwórzmy obywatelską strategię rozwoju miasta

W wielu miastach czy gminach można znaleźć ludzi, którym zależy i którzy coś potrafią. W Lublinie mamy Forum Kultury Przestrzeni, setki osób zajmujących się architekturą i urbanistyką. Są studenci i są osoby pracujące w tych zawodach. Są osoby zainteresowane przestrzenią publiczną, traktujące to jako swoją pasję. Cześć niezbędnych analiz można wykonać jako prace licencjackie i magisterskie Są w Lublinie organizacje pozarządowe gotowe zaangażować się w taki projekt. Są w końcu ciekawe wyniki kampanii „Lublin 2020” prowadzonej przez lubelska „Gazetę Wyborczą”. W taki projekt powinien się oczywiście włączyć także Urząd Miasta. Niech wyniki prac będą dostępne w formie elektronicznej, a ostateczny dokument – wydany drukiem.

W ten sposób zaczniemy proces, który nie będzie miał końca. Albowiem każda społeczność ludzka składa się z ludzi. A człowiek, w odróżnieniu od owadów – nie ma formy doskonałej.

Komentarz redakcyjny:

Podziału planowania rozwoju miasta na strategiczne, taktyczne i operacyjne podpowiada nam, gdzie szukać źródeł błędów i zaniechań, które widzimy czasem wokół siebie. Taki jest praktyczny wymiar tego podziału. Kiedy rozkręcałem Forum Kultury Przestrzeni, szczytem sukcesu wydawało mi się spotkanie z „dyrektorem wydziału”. Myślałem, że jest to osoba, która wysłucha, właściwie oceni, przejmie się, którą można zaintrygować nowym pomysłem. Nic z tych rzeczy. Są to osoby jedynie „wykonujące swoje zadania” i nawet jeżeli widzą jakiś problem, to nie mają kompetencji jego rozwiązania poza obszarem swojego, wycinkowego pola działania.

Jeżeli dodamy do tego fakt, iż strategia rozwoju miasta, czy też wszelkie inne plany stają się sztywne i zamrożone z chwilą ich uchwalenia (czyli, że nie można ich zmieniać, bo one przecież już „są”), ukazuje się nam system, który można porównać do rozpędzonego nosorożca, który niedowidzi i nie może za bardzo korygować toru swojej szarży. Każdy problem, który od strony obywatela wymaga współpracy choćby dwóch wydziałów (np. bezpieczny przejazd rowerem przez miasto) urasta do problemu węzła gordyjskiego, gdyż nie ma do kogo się z takim problemem zwrócić i nie istnieją struktury poziomie (taktyczne), które mogłyby koordynować jego rozwiązywanie.

Sądzę, że duch tego myślenia, tej mentalnej atmosfery, uwidacznia się na bardzo podstawowym poziomie kontaktów ośrodków decyzyjnych samorządu z obywatelami. Weźmy na przykład wspomnianą strategie rozwoju Lublina, którą zaprezentowana jest pod roboczymi tytułami plików, co już jest śmieszne. Co więcej jednak, pliki pdf, za pośrednictwem których jest wyświetlana treść strategii, są wyedytowane ze skanów kartek (a nie z edytora tekstu), nie można więc ani ich przeglądać według słów kluczowych, ani skopiować żadnych fragmentów. Jest to swego rodzaju biurowa apoteoza faktu, że Strategia nie jest dokumentem ani do czytania, ani do poprawiania. Po prostu jest i już.

Dotyczy to nie tylko Strategii. Pod tym samym linkiem prowadzącym ze strony głównej www.um.lublin.pl, pod którym umieszczona jest strategia – tytuł linku „Strategia rozwoju (plan działania)” – znaleźć można w sumie 9 uchwał, z czego 6 dotyczących rewitalizacji. Ktoś mógłby pomyśleć, że Lublin jest przodownikiem w tej dyscyplinie. Ale – jak wspomniał Jacek Warda – o nieżywych wypada mówić dobrze lub wcale. Wobec tego swój komentarz w tym miejscu kończę. (ms)

Jacek Warda


[1] Wywiad z minister Joanną Kluzik-Rostkowską, Zofia Drozd Magazyn „Sukces” nr 4 (203) 2007 s. 52

Kultura Enter
20 kwietnia 2009