Strona główna/Podstawy prawne funkcjonowania partii politycznych i organizacji pozarządowych

Podstawy prawne funkcjonowania partii politycznych i organizacji pozarządowych

Solidarity with Democratic Belarus, Information Office

Obecnie w Białorusi funkcjonują liczne przepisy (ustawy, dekrety i zarządzenia prezydenckie, regulacje rządowe, itp.) związane z działalnością organizacji typu non­‑profit (pozarządowych, NGO). Istnieje ponad 200 aktów prawnych i decyzji lokalnych władz, odnoszących się do organizacji społecznych. Z drugiej strony, uchwalono zaledwie kilka aktów prawnych bezpośrednio odnoszących się do organizacji pozarządowych i regulujących ich funkcjonowanie w Republice Białorusi. Największy zasób regulacji, mających zastosowanie do wszystkich osób prawnych, zawierają kodeksy (cywilny, pracy, itd.). Paradoks tej sytuacji polega na tym, że wszystkie te mnogie przepisy odnoszące się do organizacji pozarządowych, pomijają wiele kluczowych dla funkcjonowania tych podmiotów zagadnień.

Powodem tej sytuacji jest restrykcyjny charakter tych przepisów: celem prawodawców jest nierzadko ograniczenie lub chęć kontrolowania działalności organizacji pozarządowych, a nie tworzenie lub formalizowanie nowych mechanizmów instytucjonalizacji funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Wyjątki od tej zasady są niezwykle rzadkie. Często tzw. „poprawianie prawa” w obszarze organizacji pozarządowych i partii politycznych w rzeczywistości oznacza legalizację bezprawnych lub wątpliwych działań podejmowanych do tej pory przez władze.

Ogólne ramy prawne dla zakładania i funkcjonowania organizacji pozarządowych

Ramy prawne dla funkcjonowania organizacji pozarządowych w Białorusi określa Konstytucja Republiki Białorusi, która deklaruje prawo obywateli do swobodnego zrzeszania się i Kodeks Cywilny regulujący rodzaje i formy podmiotów prawnych. W odniesieniu do niektórych form organizacyjno­‑prawnych organizacji pozarządowych, przyjęto specjalne akty prawne (ustawy, dekrety), jak również regulacje (instrukcje) obejmujące określone aspekty ich działalności. Jednym z kluczowych aktów prawnych tego rodzaju jest decyzja nr 48 Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 30 sierpnia 2005 roku, która ustala wzory dokumentów oraz podaje wytyczne dotyczące składania wniosków o rejestrację organizacji społecznych, partii politycznych, związków zawodowych, a także struktur i stowarzyszeń tych organizacji. Można powiedzieć, że system prawny Białorusi jest zdeformowany: wpływ konstytucji i Kodeksu Cywilnego na rozwój organizacji pozarządowych ma mniejsze znaczenie w porównaniu z wpływem dekretów prezydenckich; co więcej, nierzadko ustawy lub Kodeks Cywilny są do takich dekretów dostosowywane w drodze nowelizacji.

Kodeks Cywilny dzieli wszystkie podmioty prawne w Białorusi na organizacje komercyjne i niekomercyjne (non­‑profit, NGO), przy czym wiodącym kryterium podziału jest główny cel, jakim kieruje się dana organizacja. Artykuł 46 Kodeksu cywilnego stanowi, iż organizacja pozarządowa może być założona dla celów społecznych, ekologicznych, charytatywnych, kulturalnych, edukacyjnych, naukowych, a także w celach zarządzania; ponadto, dla ochrony zdrowia obywateli, rozwoju kultury fizycznej i sportu, w celu zaspokojenia duchowych i innych niematerialnych potrzeb obywateli, dla ochrony praw i interesów obywateli i podmiotów prawnych, w celu rozwiązywania sporów i konfliktów, dla świadczenia pomocy prawnej zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również dla innych celów zmierzających do realizacji pożytku publicznego. Organizacja pozarządowa może być również założona w celu zaspokojenia materialnych (własnościowych) potrzeb obywateli i osób prawnych w przypadkach określonych przez prawo.

Kodeks cywilny określa szereg form organizacyjno­‑prawnych organizacji pozarządowych, które umownie można podzielić na dwa rodzaje w oparciu o następujące kryteria – „stowarzyszenia członkowskie” i „stowarzyszenia majątkowe”:

  • organizacje (stowarzyszenia) społeczne i religijne to dobrowolne zrzeszenia obywateli połączonych wspólnym celem realizacji własnych potrzeb duchowych i innych potrzeb niematerialnych w zgodzie z obowiązującym prawem;
  • republikańskie organizacje społeczno­‑państwowe to członkowskie organizacje pozarządowe, których celem jest realizacja zadań o znaczeniu krajowym;
  • stowarzyszenia osób prawnych (stowarzyszenia i związki) to organizacje pozarządowe, ustanawiane na podstawie umowy prawnej między organizacjami komercyjnymi i (lub) przedsiębiorcami indywidualnymi w celu koordynowania własnej działalności gospodarczej, jak również reprezentowania i ochrony wspólnych interesów majątkowych lub stowarzyszeń organizacji pozarządowych;
  • fundacje to organizacje pozarządowe zakładane przez obywateli i (lub) osoby prawne (podmioty prawne) w drodze dobrowolnego wniesienia udziału majątkowego i z zamiarem realizacji celów społecznych, charytatywnych, kulturalnych i edukacyjnych, oraz w celu wspierania rozwoju kultury fizycznej i sportu, rozwoju nauki i w innych społecznie użytecznych celach, określonych w statucie fundacji;
  • instytucja to organizacja założona przez właściciela w celu podejmowania działań zarządczych, społecznych, kulturalnych lub innych działań niekomercyjnych; instytucja jest całkowicie lub częściowo finansowana przez właściciela;
  • spółdzielnie konsumenckie to dobrowolne, członkowskie zrzeszenia obywateli lub obywateli i osób prawnych mające na celu realizację potrzeb materialnych (majątkowych) i innych jej członków, poprzez połączenie ich udziałów majątkowych.

Lista form prawnych organizacji pozarządowych zawarta w Kodeksie Cywilnym nie jest wyczerpująca. Na przykład, izby adwokackie lub organy samorządu terytorialnego tworzą odrębne formy organizacji pozarządowych, które nie są bezpośrednio nazwane w kodeksie.

Główną, najbardziej popularną i częstą formą organizacji pozarządowych w Białorusi jest organizacja społeczna (publiczna). Forma ta obejmuje partie polityczne, związki zawodowe, związki wyznaniowe, jak również organizacje społeczne w węższym znaczeniu (niezwiązane z żadną z tych trzech grup). Status każdej z tych czterech podkategorii organizacji społecznych określa odrębne prawo. Prawa te są przedmiotem ciągłych zmian i poprawek, głównie mających na celu regulowanie działalności tych organizacji. Pierwotnie stosunkowo postępowa ustawa o organizacjach społecznych z 1994 roku, w następstwie zmian w latach 1999 i 2005 znacznie ograniczyła działalność organizacji pozarządowych. Podobnie reforma prawa z początku 2010 roku, prowadzona pod hasłem „liberalizacji”, nie przyniosła korzystnych zmian w treści ustawy.

Należy pamiętać, że organizacje społeczne pozostały w przekonaniu ludzi „prawdziwymi organizacjami pozarządowymi”, ze względu na fakt, że Białorusini byli świadomi istnienia takich organizacji już od czasów sowieckich. Na przykład, dość aktywna organizacja nadzorująca (watch­‑dog) – Stowarzyszenie na Rzecz Ochrony Zabytków, została założona w 1970 roku, pod auspicjami sowieckiego reżimu. Ustawodawstwo często odnosi się jedynie do organizacji społecznych, nie wymieniając innych form organizacji pozarządowych. Na przykład, tylko organizacje społeczne mogą angażować się w różne formy kontroli społecznej, stać po stronie opinii publicznej w procesach cywilnych, wyznaczać swoich przedstawicieli do komisji wyborczych, komisji publicznych, itp. Spośród wszystkich organizacji pozarządowych, jedynie organizacje społeczne mają prawo do organizacji wydarzeń takich jak wiece, marsze i manifestacje.

Inne formy organizacji pozarządowych (fundacje, instytucje, spółdzielnie) cieszą się mniejszymi prawami w tym zakresie i są mniej znane Białorusinom. Ma to taką zaletę, że prawodawcy przywiązują do nich nieco mniej uwagi. Przed rokiem 2005 inicjatywy, które nie mogły być rejestrowane, jako organizacje społeczne, były rejestrowane, jako fundacje; fundacje nie mogły wyznaczać obserwatorów w lokalach wyborczych, jednak były rejestrowane, jako podmioty prawne i mogłyby ubiegać się o datki i organizować różne imprezy.

Obecnie podobną rolę „azylu” pełnią instytucje. Podczas wyborów prezydenckich w 2010 roku, ta forma prawna organizacji została wykorzystana do przeprowadzenia kampanii politycznej. Nie istnieją żadne określone przepisy dotyczące tego rodzaju organizacji pozarządowych; „instytucje” rejestrowane są poprzez złożenie wniosku, podczas gdy, na przykład, założenie fundacji lub organizacji społecznej wymaga zezwolenia.

Ogólnie rzecz biorąc, prawo białoruskie oferuje niekorzystne warunki dla zakładania organizacji społecznych i fundacji, także przewiduje skomplikowaną procedurę rejestracji z zachowaniem możliwości jej arbitralnej odmowy. Zasadniczo, odmowa rejestracji nowych organizacji pozarządowych w Białorusi jest dość powszechna i często motywowana politycznie. Decyzje o rejestracji podejmuje Ministerstwo Sprawiedliwości; od decyzji przysługuje odwołanie do sądu. Jednakże, sądy nigdy nie kwestionują decyzji odmownych i prawie zawsze stają po stronie organu rejestrującego.

Poważną przeszkodą w rejestracji nowej organizacji pozarządowej, w tym związków zawodowych, związków wyznaniowych i partii politycznych, jest wymóg prawny, by, bez względu na wielkość organizacji, posiadać siedzibę w budynku niemieszkalnym. Żadna organizacja pozarządowa ani lokalny oddział partii politycznej lub organizacji społecznej (niektóre z nich mogą mieć trzech członków i nie mają mocy prawnej) nie mogą być zarejestrowane pod adresem, który jest mieszkaniem prywatnym, np. założyciela. Jest to oczywiste odstępstwo ustawodawcy białoruskiego od ogólnie przyjętych norm regulujących funkcjonowanie organizacji pozarządowych. Przyjmuje się powszechnie, że warunki prawne określone dla funkcjonowania organizacji pozarządowych, nie powinny być mniej korzystne niż dla organizacji komercyjnych. Niemniej jednak, białoruskie prawo pozwala założycielowi prywatnej firmy na posiadanie oficjalnego adresu siedziby w prywatnym mieszkaniu, podczas gdy taka możliwość jest niedostępna dla organizacji pozarządowych.

Szczególne uregulowania odnośnie niektórych rodzajów działalności

W pewnych obszarach działalności organizacji pozarządowych w Białorusi nie stosuje się ograniczeń prawnych i kontroli. Jednakże, choć nie sformalizowano tego de jure, takie ograniczenia i kontrola nad organizacjami pozarządowymi, szczególnie zajmującymi się prawami człowieka i polityką młodzieżową, jest de facto realizowana.

Rządzący zwracają również szczególną uwagę na struktury działające bez formalnej rejestracji. Działanie niezarejestrowanych organizacji społecznych i fundacji jest zabronione i ścigane na podstawie Kodeksu Karnego, tym samym funkcjonowanie takich grup jest ograniczone. Powyższy czynnik odpowiada za niemal tajny charakter większości niezarejestrowanych inicjatyw, w tym politycznych – ich istnienie oznacza stałą groźbę ponoszenia sankcji ze strony państwa.

Po przyjęciu dekretu prezydenckiego nr 2 z dnia 26 stycznia 1999 roku, wszystkie niezarejestrowane oficjalnie przez rząd organizacje w Białorusi są zakazane. W późniejszym okresie zakaz ten został wprowadzony do ustawy o partiach politycznych i ustawy o organizacjach społecznych; powstała odpowiedzialność administracyjna przewidywała za naruszenie tych przepisów karę grzywny lub aresztu do 15 dni.

W 2005 roku sytuacja związana z zakazem działalności niezarejestrowanych organizacji znacznie pogorszyła się wraz z wprowadzeniem odpowiedzialności karnej. W dniu 15 grudnia 2005 roku doszło do nowelizacji Kodeksu Karnego, w szczególności dodano art. 193-1 zatytułowany „Nielegalne zakładanie organizacji społecznej, związku wyznaniowego lub fundacji, lub udział w ich działalności”. Przewiduje on karę grzywny lub pozbawienia wolności do lat dwóch za uczestnictwo w działalności niezarejestrowanych partii politycznych, innych organizacji społecznych, związków wyznaniowych lub fundacji (niezależnie od ich celów i rodzaju działalności).

Poprzedni art. 193 Kodeksu Karnego, przewidujący karę za działalność organizacji społecznej, która narusza prawa obywateli, został znowelizowany poprzez dodanie części 2, która zwiększa wymiar sankcji o karę pozbawienia wolności do lat 3, jeżeli działalność prowadzona była przez niezarejestrowaną organizację lub partię.

W dniu 1 maja 2011 roku, organizacje praw człowieka doniosły, że w latach 2006–2009 za winne na podstawie art. 193-1 uznano 18 osób. Nikogo oskarżonego z tego artykułu nie uznano za niewinnego. Ponadto, prokuratura wydała szereg upomnień dla członków likwidowanych i niezarejestrowanych organizacji pozarządowych, w których żądała zaprzestania nielegalnej działalności na rzecz nierejestrowanych organizacji i groziła postępowaniem karnym na podstawie art. 193-1. Mając na uwadze praktyczny brak możliwości rejestracji organizacji pozarządowych (niepożądanych przez obecny rząd), samo istnienie tego artykułu nie pozwala na korzystanie z wolności zrzeszania się w Białorusi.

W latach 2003–2005, przez Białoruś przetoczyła się fala przymusowej likwidacji organizacji społecznych przez sądy. Likwidacje te często nie miały oparcia w obowiązującym prawie lub były uzasadniane drobnymi naruszeniami przepisów o drugorzędnym znaczeniu (np. błędne wypełnienie papierowych formularzy). W omawianym okresie większość organizacji pozarządowych decydowała się na dalsze funkcjonowanie pomimo odmowy rejestracji przez władze i wobec ryzyka poniesienia odpowiedzialności karnej za działalność poza formalnym obiegiem. Niektóre partie polityczne zostały zlikwidowane na mocy decyzji Sądu Najwyższego: Partia Pracy w 2004 roku, Ekologiczna Partia Zielonych „BEZ” i Partia Kobiet „Nadzeya” w 2007 roku.

Udział organizacji pozarządowych w wyborach (zgłaszanie kandydatów, wystawianie członków komisji, obserwatorzy) jest regulowany przez ordynację wyborczą (Kodeks Wyborczy). W rzeczy samej, podczas wyborów kluczową rolę odgrywają partie polityczne, jednak rola organizacji społecznych jest również znacząca. Ogólnie rzecz biorąc, różnica między partiami i organizacjami społecznymi w tym kontekście polega na tym, że partie mogą nominować kandydatów, podczas gdy stowarzyszenia mogą jedynie zgłaszać członków komisji wyborczych i obserwatorów.

Zarówno partie jak i organizacje pozarządowe mogą otrzymywać dotacje od lokalnych partnerów (od osób prywatnych lub sponsorów). Dekret prezydencki zawiera wykaz celów, na które podmioty prawne mogą przeznaczać darowizny (pomoc sponsorską). Zabronione jest finansowanie partii politycznych z zagranicy lub z obcego źródła. W celu otrzymania datku lub dotacji z zagranicy, organizacje pozarządowe są zobowiązane rejestrować je w specjalnym organie nadzorczym. W praktyce, wiele organizacji łamie te przepisy, a władze zasadniczo nie przywiązują uwagi do tych naruszeń (poza nielicznymi wyjątkami, np. uzyskanie finansowania z zagranicy na działalność partii politycznej).

Do niedawna istotnym źródłem finansowania organizacji społecznych były składki. Jednak na początku 2010 roku, wszedł w życie nowy Kodeks Podatkowy, który przewiduje, że kwoty składek są zwolnione z opodatkowania wyłącznie w takim zakresie, jaki został zdefiniowany w statucie organizacji. Fundacje i instytucje mogą prowadzić działalność gospodarczą, po części także partie (np. sprzedaż tzw. atrybutów partyjnych); inne typy organizacji pozarządowych mogą angażować się w działania biznesowe tylko wtedy, gdy założą odrębne przedsiębiorstwo.

Dynamika rozwoju organizacji pozarządowych i partii politycznych

Opisane powyżej okoliczności, warunki i ograniczenia, które dotykają organizacje pozarządowe, mają wpływ na ich rozwój, a także rozwój partii politycznych. Ze względu na niekorzystne warunki dla prowadzenia działalności, inicjatywy oddolne w Białorusi nie ulegają naturalnej profesjonalizacji i rzadko ewoluują do statusu organizacji pozarządowych. Co za tym idzie, przeszkody dotyczące zakładania organizacji pozarządowych, a przy tym ogólna kontrola nad publicznym angażowaniem się, nie prowadzą do wzrostu liczby inicjatyw lokalnych: większość takich inicjatyw ulega rozproszeniu zaraz po tym, jak osiągną swoje cele i tylko niektóre z nich (z reguły jedna lub dwie wiodące) są w stanie przebyć drogę do profesjonalnego sektora publicznego.

Liczba organizacji społecznych nie wzrasta.

30 październik

2003

1 styczeń

2004

1styczeń

2005

1 styczeń

2006

1 marca

2007

1 styczeń

2008

1 styczeń

2009

1 styczeń

2010

1 styczeń

2011

liczba nowo zarejestrowanych organizacji społecznych (w ciągu roku) 94 155 61 85 100 94 94 134
Łączna liczba zarejestrowanych NGO (wg daty) 2248 2214 2259 2247 2248 2255 2221 2225 2325

Ministerstwo Sprawiedliwości potwierdziło, że na dzień 1 stycznia 2011 roku zarejestrowanych było 35 stowarzyszeń zawodowych, 22790 organizacji związkowych i 2325 organizacji społecznych, w tym 231 międzynarodowych, 675 krajowych i 1419 lokalnych. Zarejestrowano 35634 struktur instytucjonalnych organizacji społecznych. Ponadto, 25 związków (stowarzyszeń) organizacji społecznych, 99 fundacji (10 międzynarodowych, 4 krajowe i 85 lokalnych).

W Białorusi zarejestrowane są następujące organizacje: 561 organizacji sportowych i fitness, 393 organizacje charytatywne, 216 organizacji młodzieżowych (32 z nich to organizacje dziecięce), 204 organizacje edukacyjne, kulturalne, rekreacyjne, edukacyjne, 109 organizacji społecznych zajmujących się mniejszościami etnicznymi i 83 zajmujące się weteranami wojskowymi i weteranami pracy, 79 organizacji naukowo­‑technicznych, 67 organizacji społecznych zajmujących się ochroną środowiska i zabytków historii i kultury, 49 organizacji twórców, 31 organizacji kobiecych i 533 innych.

W roku 2010 Ministerstwo Sprawiedliwości i departamenty sprawiedliwości obwodowych komitetów wykonawczych, a także miejski komitet wykonawczy w Mińsku informowały o rejestracji 134 nowych organizacji społecznych (5 międzynarodowych, 15 krajowych i 114 lokalnych) i 14 fundacjach (1 międzynarodowa i 13 lokalnych). Dane przekazane przez Ministerstwo Sprawiedliwości wskazują na wzrost liczby zarejestrowanych organizacji społecznych. Liczba nowo zarejestrowanych organizacji w 2010 roku, jest najwyższa od 2003 roku. W 2010 roku, większość zarejestrowanych organizacji pozarządowych to organizacje sportowe – 49. Inne zarejestrowane organizacje pozarządowe to: 24 o charakterze rekreacyjnym i podejmujące działalność amatorską; 7 zajmujących się udzielaniem pomocy osobom niepełnosprawnym, 5 organizacji mniejszościowych, 5 zajmujących się ochroną środowiska, zrównoważonym rozwojem i ekoturystyką, 4 stowarzyszenia zawodowe, 3 zajmujące się promowaniem zdrowego stylu życia, 3 zajmujące się ochroną zwierząt; 3 charytatywne, 2 zajmujące się ochroną konsumentów, 2 organizacje kobiece i genderowe; 1 organizacja weteranów i 17 innych (organizacje młodzieżowe nie zostały wymienione, jako odrębna kategoria, niemniej jednak ich liczba jest dość wysoka). Największą liczbę organizacji pozarządowych zarejestrowano w Mińsku – 54, a następnie w Obwodzie Brzeskim (16 organizacji). Natomiast, tylko 3 nowe organizacje przybyły formalnie w Obwodzie Mińskim i 5 w Obwodzie Mogilewskim. W tym okresie nie zarejestrowano ani jednej organizacji zajmującej się ochroną praw człowieka lub demokratyzacją (dane dostarczone przez Centrum Transformacji Prawa).

W chwili obecnej w Białorusi zarejestrowanych jest 15 partii politycznych i 976 lokalnych organizacji partyjnych, jednakże zaledwie kilka z nich wykazuje aktywność (odrodzenie się partii politycznych w 2010 roku, w związku z dwoma kampaniami wyborczymi było raczej symboliczne). Rejestracja partii politycznej wymaga co najmniej 1000 osób występujących w roli założycieli i reprezentujących większość regionów kraju oraz miasto Mińsk. Podstawy prawne do odmowy rejestracji pozwalają urzędnikom wymiaru sprawiedliwości na podejmowanie arbitralnych decyzji w oparciu o własną interpretację domniemanych przypadków pogwałcenia procedur założycielskich. W rezultacie od 2000 roku, w Białorusi nie pojawiła się oficjalnie ani jedna nowa partia polityczna. Wiele grup ubiegających się o rejestrację nowej partii politycznej spotkało się z odmową władz: Partii Wolności i Postępu odmówiono rejestracji cztery razy w latach 2003–2009; podobnie, władze nie wydały zgody na rejestrację Białoruskiej Chrześcijańskiej Demokracji, Białoruskiej Partii Robotniczej i Białoruskiej Komunistycznej Partii Robotniczej.

Mimo tego, kilka grup politycznych działa bez formalnej akceptacji rządzących (jako „komitety założycielskie partii”), nie widząc możliwości rejestracji ze względu na swój opozycyjny charakter. Lokalne oddziały partyjne także borykały się z odmową rejestracji, uzasadnianą drobnymi naruszeniami przepisów. Ogólnie rzecz biorąc, niezarejestrowane grupy polityczne mają o wiele większą swobodę manewru niż ich zarejestrowane odpowiedniki: nie obawiają się delegalizacji (wyrejestrowania) i nie są zobowiązane do posiadania 1000 członków założycieli i określonej liczny oddziałów regionalnych. Z drugiej strony, takie niezarejestrowane partie (a raczej „komitety założycielskie”) nie są w stanie uzyskać finansowania, co oznacza, że ​​mają „swobodę” w angażowaniu się w nielegalne pozyskiwanie funduszy w początkowym okresie działalności (przed oczekiwanym zarejestrowaniem) i przyciąganie finansowania z zagranicy, często występując w roli organizacji społecznych lub mediów, a nie partii politycznych.

Praktyki dotyczące rejestracji związków zawodowych pokazują negatywny stosunek do tych organizacji związkowych, które nie są członkami popieranej przez rząd Federacji Związków Zawodowych. Brak wolności zrzeszania się pracowników w Białorusi był wielokrotnie przedmiotem krytyki Międzynarodowej Organizacji Pracy, która doprowadziła do zainicjowania kilku tzw. misji śledczych MOP i zastosowania sankcji.

Nowy projekt ustawy o organizacjach non­‑profit

Nowy projekt ustawy o organizacjach non­‑profit powstaje z inicjatywy Administracji Prezydenta. To nowe prawo wpłynie na działalność wszystkich organizacji społecznych, instytucji, partii politycznych, związków zawodowych, związków wyznaniowych i innych organizacji non­‑profit. Projekt ustawy miał być dokończony przez Ministerstwo Sprawiedliwości w grudniu 2010 roku, a w marcu 2011 roku, miał być złożony w parlamencie. Projekt nie został jednakże przekazany do parlamentu w zakładanym czasie. Wstępny projekt przygotowany przez ministerstwo we współpracy z Instytutem Działań Legislacyjnych został zwrócony autorom do poprawy po tym, jak spotkał się z negatywnymi opiniami wielu wpływowych organizacji pozarządowych, jak również innych ministerstw.

W 2010 roku, niektóre organizacje pozarządowe podejmowały próby wpłynięcia na treść przyszłej ustawy. Organizacje te wyraziły zaniepokojenie faktem, że przez cały rok 2010 nie miały dostępu do koncepcyjnej wersji projektu dostępnej autorom. Stosowne propozycje organizacji religijnych, społecznych, charytatywnych, środowiskowych i praw człowieka zostały przesłane do Ministerstwa Sprawiedliwości. Stopień koordynacji działań między tymi organizacjami w 2010 roku, był dość niski; przeważnie do wymiany informacji na temat podejmowanych inicjatyw dochodziło podczas tzw. okrągłych stołów, czasem uzgadniano indywidualne plany przyszłych działań. Wspólną skoordynowaną akcję zaplanowane dopiero pod koniec 2010 roku, kiedy doszło do „wycieku” wersji projektu autorstwa Ministerstwa Sprawiedliwości. Próby włączenia Społecznej Rady Konsultacyjnej przy Administracji Prezydenta w dialog na temat planowanej ustawy, także spełzły na niczym.

Na podstawie dostępnego, nieoficjalnego tekstu projektu ustawy, można wyciągnąć następujące wnioski. Projekt przewiduje surowe zasady i ograniczenia dotyczące rejestracji wszystkich form organizacji pozarządowych, obecnie stosowane tylko wobec organizacji społecznych; projekt znosi także możliwość rejestracji instytucji i stowarzyszeń w drodze wniosku. Ponadto, tworzona ustawa nie spełnia oczekiwań NGO’s, dotyczących adresu siedziby, tzn. nie przewiduje możliwość rejestracji organizacji w miejscu zamieszkania założyciela. Dość złożona i rozwinięta jest zasada odpowiedzialności organizacji pozarządowych wobec agencji rządowych; wprowadza się także pojęcie konfliktu interesów w działaniach takich podmiotów. Założyciele organizacji społecznych rozwiązanych decyzją sądu mają zakaz zakładania nowych stowarzyszeń.

Niektóre przepisy projektowanej ustawy wydają się sprzyjać sytuacji organizacji pozarządowych. Oczywiście ich zmiany zostały uwzględnione na podstawie wniosków przesłanych do autorów ustawy w ubiegłym roku.

Wiele organizacji pozarządowych uważa, że prawodawcy powinni raczej skupić się na tworzeniu pozytywnych rozwiązań, które będą wspierać rozwój organizacji pozarządowych, a nie na aspektach kontrolnych i restrykcyjnych nowego prawa, np. na tworzeniu rad społecznych pod auspicjami organów państwowych, budowaniu porządku publicznego w państwie i na statusie organizacji o znaczeniu społecznym. Wprowadzenie pojęcia „konfliktu interesów” odnosi się do sposobu rozumienia przez ustawodawcę istniejących problemów organizacji pozarządowych. Wszystkie te propozycje do treści ustawy mogą stworzyć korzystny klimat dla organizacji pozarządowych i powinny stanowić jej trzon, jeśli oczywiście jej rzeczywistym celem jest budowanie trzeciego sektora.

Można stwierdzić, że zgodnie z proponowanym projektem, ustawa miałaby na celu „wyzwolenie” inicjatywy społecznej w ramach ustalonych ograniczeń (w przeciwieństwie do poprzednich prób wprowadzenia sankcji karnych lub administracyjnych). W każdym razie, biorąc pod uwagę, że projekt ten nie przewiduje zniesienia istniejących przepisów w zakresie organizacji społecznych, partii politycznych i związków zawodowych, jego potencjalnie korzystny wpływ będzie ograniczony.

Ogólnie rzecz ujmując, białoruskie organizacje pozarządowe nie były zainteresowane aktywną współpracą nad projektem ustawy i zachowywały się raczej pasywnie. Natomiast organizacje pozarządowe zainteresowane pracą nad projektem ustawy można podzielić na dwie grupy: 1) lobbujące na rzecz określonych interesów pojedynczych organizacji pozarządowych lub grup takich organizacji, oraz 2) lobbujące na rzecz wspólnych interesów społeczeństwa obywatelskiego. Ponadto, organizacje pozarządowe korzystały z różnych sposobów wywierania wpływu. Niektóre są przekonane, że najlepsze wyniki osiąga się przez „rozmowy w kuluarach,” podczas których wysoko wykwalifikowani lobbyści negocjują z władzami i parlamentarzystami. Inne uważają, że prace nad projektem ustawy są absolutnie kluczowe i powinny jednoczyć wszystkie organizacje pozarządowe na rzecz realizacji wspólnego celu. Sprzeczności między tymi podejściami są natury taktycznej i nie mają zasadniczego znaczenia dla realizowanych interesów.

Obecnie prace nad ustawą zostały wstrzymane. Urzędnicy twierdzą, że przerwa w pracach potrwa co najmniej do końca 2011 roku. Zatem organizacje pozarządowe mają czas, by jeszcze raz zadbać o zabezpieczenie swoich interesów w tym jakże ważnym akcie prawnym.

Wnioski i zalecenia

Przygotowanie i przyjęcie nowej ustawy o organizacjach pozarządowych daje okazję do zmiany prawnych ram funkcjonowania NGO’s w Białorusi. W szczególności, pojawia się sposobność wypełnienia luki w przepisach i wprowadzenia sprawdzonych praktyk i standardów europejskich do białoruskiego prawa. Tym bardziej, że w uzasadnieniu pierwotnego projektu jest mowa o tym, że podczas opracowywania nowych przepisów dla organizacji pozarządowych ustawodawca przywiązywał szczególną uwagę do doświadczeń europejskich.

Nie jest pewne czy dojdzie do znacznej poprawy kontekstu prawnego działania organizacji pozarządowych i partii politycznych w Białorusi. Być może nie należy spodziewać się radykalnych zmian, a jedynie rewizji niekorzystnych przepisów. Na przykład treść art. 193-1 Kodeksu Karnego została oceniona przez władze białoruskie, jako potencjalnie wymagająca zmiany (w roku 2009 ogłoszono możliwość zastąpienia odpowiedzialności karnej za działania organizacji niezarejestrowanych odpowiedzialnością administracyjną).

Ważne jest, aby białoruski ustawodawca zwrócił uwagę na tzw. zasady dialogu: zasady te, zyskując szersze zrozumienie, powinny trafić do białoruskiego systemu prawnego, jednakże prawodawca nie posiada obecnie wizji co do ich rzeczywistego charakteru (porządek społeczny, rzecznik praw obywatelskich, przejście na proporcjonalny system wyborczy, dodatkowe przepisy ordynacji wyborczej). Należy pamiętać, że mówienie o wprowadzeniu proporcjonalnego systemu wyborczego w najbliższej przyszłości nie ma obecnie racjonalnych podstaw, i że reforma ta może wymagać zmian w konstytucji niosących ze sobą odwołanie części deputowanych, a to jest mało prawdopodobne. Ogólnie rzecz biorąc, reforma prawa wyborczego to zupełnie odrębny problem, niemający związku z sytuacją prawną partii politycznych i organizacji pozarządowych.

Rząd będzie zwracał szczególną uwagę na regulacje związane z nowymi formami organizacji pozarządowych: fundacjami, instytucjami i spółdzielniami konsumenckimi. Zakładając, że formy te często pełnią rolę „azylu” dla inicjatyw społecznych, ważne jest, by promować dla nich możliwość wdrażania standardów europejskich w prawie białoruskim. Można to ułatwić poprzez utrzymywanie aktywnych relacji z prawodawcą białoruskim i instytucjami pozaparlamentarnymi, które mogą mieć wpływ na proces legislacyjny: departamenty Administracji Prezydenta, Narodowe Centrum Legislacji i Studiów Prawniczych, Trybunał Konstytucyjny i Sądy Najwyższe, Ministerstwo Sprawiedliwości i inne instytucje.

Analiza Solidarity with Democratic Belarus, Information Office, 10 lipca 2011 r.