Strona główna/POLITYKA. Jak to jest z tą praworządnością?

POLITYKA. Jak to jest z tą praworządnością?

Krzysztof Księski

Podczas ośmioletnich rządów Prawa i Sprawiedliwości jednym z najczęściej przywoływanych pojęć w debacie publicznej była praworządność. Opozycja głosiła, że rządzący łamią ją często, co będzie prowadzić do dyktatury. W 2023 roku sytuacja się odwróciła, za sprawą zmiany rządu i zawiązania się nowej koalicji. Jednak protesty nie ucichły, nadal opozycja krzyczy, że praworządność jest łamana przez władzę, a władza zaprzecza, by tak się działo. Jedynie role się odwróciły, a Komisja Europejska umorzyła postępowanie przeciwko Polsce w sprawie istotnego zagrożenia dla praworządności. Aktorzy polskiej sceny politycznej jak maczugami okładają się zarzutami o łamanie praworządności, stosowanie praktyk właściwych reżimom, np. białoruskiemu, a polaryzacja osiąga kolejne poziomy. Jak jednak jest naprawdę? Czy rzeczywiście władza łamała i łamie praworządność, czy też działa lege artis, a zarzuty mają charakter wyłącznie polityczny, a więc pozbawiony merytorycznych podstaw? I jakie ma to znaczenie dla nas, a więc dla obywateli oraz organizacji ich zrzeszających w mniej lub bardziej złożonej formie, takich jak: grupy nieformalne, organizacje pozarządowe czy przedsiębiorcy.

Aspekty praworządności

Praworządność to pojęcie niejednoznaczne, nie mające jednej pełnej definicji. Także w przepisach prawa nie jest ono określone. Można je rozumieć w kilku aspektach ze sobą powiązanych. Dlatego też pojęcie praworządności musi zostać przedstawione opisowo, co poniżej postaram się dokonać.
Po pierwsze zatem praworządność to naczelna zasada ustroju polityczno-prawnego państwa. W Polsce wynika z art. 2 Konstytucji, który mówi: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada ta obowiązuje w każdym kraju tzw. demokracji liberalnej, a wiec takim systemie, gdzie rządy sprawowane są przez obywateli, mających masowy dostęp do praw politycznych. Oznacza to, że ograniczenia w tym zakresie mogą wynikać jedynie z przesłanek merytorycznych i racjonalnych, np. cenzus wiekowy, który daje prawa wyborcze obywatelom dopiero po ukończeniu przez nich 18 lat.
Sam jednak dostęp do praw wyborczych to za mało, wszak choćby w Iranie również istnieje system demokratyczny, lecz o liberalnej cesze mówić z pewnością nie można. Chodzi więc o takie demokratyczne sprawowanie rządów, gdzie szanowane są prawa mniejszości i prawa jednostek, a więc gdzie przestrzegane są prawa człowieka. Oznacza to, że istnieje w państwie pewien zakres praw i wolności obejmujących wszystkich jego mieszkańców, który władza nie może ograniczać czy naruszać, ewentualnie może to robić w stosunku do niektórych, ale tylko przy zachowaniu odpowiednich procedur i tylko w konkretnych sytuacjach.
Po drugie, praworządność to cecha liberalnych systemów demokratycznych, odróżniająca je od tych nieliberalnych systemów autorytarnych czy totalitarnych. Istnienie tej cechy w odpowiednim natężeniu w danych systemie polityczno-prawnym decyduje, czy dany ustrój określimy mianem praworządnego czy też nie.
Na tę cechę czy też na tę zasadę składa się wiele innych mniejszych i większych, które konstytuują pojęcie praworządności. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe doszukał się blisko 150 takich elementów. Nie ma pełnej zgody co do niektórych z nich, jednak co do większości istnieje konsensus. Chodzi o to, że szereg elementów musi składać się na samą praworządność, aby można było stwierdzić, że ona istnieje. Nie wystarczy bowiem, że będzie zapisana w aktach prawnych, nawet tych nadrzędnych nad pozostałymi. Musi istnieć w świadomości obywateli i władz, a przepisy muszą być przestrzegane.
Po trzecie, praworządność jest zjawiskiem występującym w państwie w pewnym stopniu. Nie jest to zjawisko zero-jedynkowe, choć oczywiście można ocenić, że w danym państwie istnieje lub nie istnieje praworządność. Chodzi tu o to, że każde państwo można umiejscowić w perspektywie praworządności na osi, gdzie zero będzie oznaczało całkowity brak praworządności, zaś jeden będzie wskazywać na pełną praworządność. Wszystkie państwa można umieścić na takiej osi. Jednak w praktyce żadne państwo nie będzie w 100% praworządne lub niepraworządne. To idealny model teoretyczny, życie zaś potrafi zaskoczyć. Jak mawiał klasyk: „W teorii teoria i praktyka to to samo. W praktyce teoria i praktyka to dwie zupełnie różne rzeczy”.
Tak więc każde państwo możemy umieścić na osi praworządności. Te państwa, które znajdą się wyraźnie bliżej jedynki, określimy jako praworządne i odwrotnie, te bliżej zera jako niepraworządne.
Praworządność jest więc pewnego rodzaju zjawiskiem idealnym, do którego każda demokracja liberalna powinna dążyć. W praktyce nigdy jej w pełni nie osiągnie, jednak może się zbliżyć do ideału. I chodzi o to, by zarówno władze publiczne, jak obywatele i ich związki dążyły do takich zmian, które będą do niej przybliżać. Bowiem w interesie każdego obywatela jest panowanie praworządności.

Czym jest praworządność?

Praworządność jest regułą, którą najprościej można streścić za pomocą art. 7 Konstytucji RP: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Ten przepis jest powtórzony również w niejednym akcie rangi ustawowej, umowach międzynarodowych, których Polska jest stroną, jak również w prawie Unii Europejskiej. Wynika z orzeczeń sądów krajowych i międzynarodowych. Jest fundamentem, zgodnie z którym władza ma obowiązek działać.
Spróbujmy dokonać analizy znaczenia przywołanego zdania. Pod pojęciem organu władzy publicznej należy rozumieć każdą jednostkę organizacyjną utrzymywaną z pieniędzy publicznych, a więc każdy urząd, każdy organ centralny czy terenowy, rządowy czy samorządowy, każdy fundusz wyodrębniony dla celów publicznych itp. Nawet publiczna szkoła czy publiczna placówka służby zdrowia mieszczą się w tym pojęciu. Każdy z tych podmiotów może i często podejmuje działania o charakterze władczym: rozstrzyga spory, wydaje decyzje, przyznaje prawa, wydaje zakazy, nakazy i przyzwolenia, karze itp. Wiadomo też, że każdy organ władzy publicznej działa za pomocą pracy ludzkiej. Oczywiście w każdym przypadku są wskazane osoby, które biorą na siebie odpowiedzialność za działania danego podmiotu, np. wójt, dyrektor, prezes, kierownik itp. Jednak w jego imieniu działają pomocnicy, a więc szeregowi urzędnicy. Każdego z nich dotyczy art. 7 Konstytucji.
Dla każdego działania organu, każdego orzeczenia, zachowania czy zaniechania musi istnieć podstawa prawna. Chodzi o przepis prawa zawarty w akcie odpowiedniej rangi będący podstawą dla tego działania. Dany przepis powinien w jasny sposób określać, kto może podjąć dane działanie (tzw. norma kompetencyjna), w jaki sposób postępować, a więc zgodnie z jakimi procedurami działać (norma proceduralna), oraz jak prawo reguluje prawa, wolności, obowiązki, zakazy, nakazy i przyzwolenia (norma prawa materialnego). W każdym przypadku prawo powinno określać zatem, jaki organ zajmuje się daną sprawą, w jaki sposób oraz jak powinien rozstrzygnąć istotę tej sprawy. Taka konstrukcja pozwala dopiero praworządnie działać organowi, a więc stosować prawo.
Praworządność dotyczy całego systemu prawnego i wszystkich rodzajów władzy i każdego szczebla. W niemal wszystkich liberalnych demokracjach istnieje klasyczny, pochodzący od Locke’a i Monteskiusza podział na władzę prawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, co zwykle traktuje się jako jeden z gwarantów, a więc jeden z bezpieczników praworządności. Jak wiemy, chodzi o to, aby te trzy rodzaje władzy były od siebie niezależne, mogły się wzajemnie kontrolować i była zachowana równowaga między nimi, a więc siła każdej z nich nie dominowała nad pozostałymi. Jednocześnie władze te powinny ze sobą współpracować. System ten występuje powszechnie, gdyż pozostawianie władzy niepodzielnie w określonych rękach łatwo może prowadzić do dyktatury. Można go jeszcze wzmocnić instrumentami demokracji bezpośredniej, takimi jak np. referendum czy budżet obywatelski.

Praworządne tworzenie i stosowanie prawa

Prześledźmy zatem proces, w jaki tworzy się prawo, a potem stosuje, w szczególności na bazie naszego kraju. Przy okazji poszczególnych etapów funkcjonowania prawa omówione zostaną zasady, które wchodzą w skład praworządności.
Zgodnie z zasadą praworządności akt prawny, który nakłada jakieś obowiązki na obywateli, lub nadaje im jakieś prawa, musi mieć formę co najmniej ustawową. Mniej ważne akty mogą jedynie uszczegóławiać rozstrzygnięcia normatywne ustaw. Niepraworządne jest więc czynienie powyższego np. w rozporządzeniu. Czego jednak nie zrobi dla nas władza? Jako przykład podam wyprawkę szkolną, a więc uprawnienie dla rodziców otrzymania 300 zł na każde dziecko w wieku szkolnym. Otóż pierwsza edycja tej pomocy została przyznana w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Nikt nie protestował, bo do brania kasy każdy jest pierwszy, a opozycja nie protestowała, bo w końcu kto by się sprzeciwiał wsparciu dla dzieci. Zasada jednak została złamana. Dopiero kolejne edycje tej pomocy doczekały się podstawy ustawowej.
Powstanie aktu prawnego rozpoczyna się od zainicjowania prac nad nim. Pojawia się wola uregulowania wycinka naszej rzeczywistości. Ktoś, najczęściej przedstawiciel władzy uznaje, że należy stworzyć nową regulację, usunąć lub zmienić już istniejącą. Może to wynikać z jego osobistych przemyśleń, rozmów z wyborcami, nacisków lobbystów itp. W przypadku tych ostatnich pojawia się bezpiecznik w postaci obowiązku jawnego kontaktowania się z lobbystami znajdującymi się w spisie lobbystów. Stąd też ważne są takie elementy, jak np. książka spotkań oficjeli z przedstawicielami biznesu etc.
Na bazie tej chęci zaczyna powstawać projekt aktu normatywnego. Może to odbywać się w klubie poselskim (klubie radnych), ministerstwie, komórce urzędu (np. wydziale), w grupie inicjującej projekt obywatelski, organizacji pracodawców, związku zawodowym itp. Generalnie szuka się osób uprawnionych do nadania projektowi biegu. W przypadku ustaw mamy konstytucyjnie określony krąg podmiotów, które posiadają tzw. inicjatywę ustawodawczą, a więc możliwość nadania oficjalnego biegu uchwalania ustawy. Są to: Prezydent RP, Senat, 15 posłów, Rada Ministrów (rząd) oraz 100 tysięcy obywateli.
Już na tym etapie ważna jest transparentność i jawność działań, gdyż może się okazać, że istnieją określone środowiska, które chcą nadać ustawie kształt korzystny dla siebie, a nie dla dobra państwa i obywateli. Już tu może więc dochodzić do czynów nie tylko niemoralnych, ale również bezprawnych. Przykłady afery Rywina, czy informacji o możliwości w latach 90. kupienia ustawy za 1 milion dolarów dobitnie pokazują te zagrożenia.
Na tym etapie obowiązkowe są konsultacje społeczne. Dają one duże możliwości dialogu obywateli z władzą. Dzięki temu można szeroko przedstawić swoje postulaty, wytłumaczyć potrzeby, znaleźć rozwiązania akceptowalne dla wszystkich stron. Pod warunkiem, że konsultacje są praworządnie przeprowadzane. Aby tak się stało, powinny zostać zaplanowane na odpowiedni okres, aby można było się zapoznać z projektem aktu i się wypowiedzieć. Wydaje się, że 3 tygodnie to minimum. Dodatkowo konsultacje powinny być odpowiednio nagłośnione, aby osoby i środowiska zainteresowane mogły się o nich dowiedzieć i wziąć w nich udział. Ukrycie faktu konsultacji, zamieszczając informacje o nich tylko na BIP instytucji w jakiejś bocznej zakładce lub danie krótkiego terminu jest niepraworządne.
W przypadku ustaw zdarza się także obchodzenie przepisów dotyczących konsultacji. Otóż projekty tzw. poselskie nie muszą być poddawane procesowi konsultacji. Uznaje się, że skoro posłowie wnoszą dany projekt, to znaczy, że czynią to po konsultacjach z wyborcami ze swojego okręgu wyborczego. W praktyce zaś niemal wszystkie projekty ustaw powstają w ministerstwach – władza ma tam odpowiednie zasoby urzędników, w tym legislatorów, którzy je przygotowują. Rządząca większość często obchodzi prawo o konsultacjach społecznych w taki sposób, że tworzy projekt w danym ministerstwie, a następnie przekazuje go swoim posłom, by ci złożyli go jako projekt poselski. W ten sposób dużo szybciej można uchwalić kolejne prawo. To oczywiście naganne zachowanie, można by je udaremnić obejmując koniecznością konsultacji każdą inicjatywę ustawodawczą. Poza tym legalistyczny etos elit nie powinien pozwalać im na takie zagrywki.
Prawo w Polsce uchwalane jest generalnie przez zgromadzenia przedstawicielskie, natomiast akty niższej rangi wydawane są przez władzę wykonawczą. W przypadku ustaw, jak wiemy, główną rolę pełni Sejm, gdzie większość posłów musi poprzeć projekt, swój udział ma również Senat, a wszystko musi być zaakceptowane przez Prezydenta RP, chyba że Sejm odrzuci jego weto do ustawy większością 3/5 głosów. Prace nad projektem powinny odbywać się w sposób umożliwiający świadomą decyzję posłów i senatorów, bowiem to oni są tzw. władzą ustawodawczą. Bezpiecznikiem jest też rozdział władzy ustawodawczej i wykonawczej zapisany w Konstytucji. Daje to gwarancję formalną, że władza wykonawcza nie podporządkuje sobie władzy ustawodawczej. Tyle w teorii.
Praktyka jest niestety inna. Jako że nie istnieje zakaz jednoczesnego sprawowania funkcji posła lub senatora i członka rządu, to władza chętnie z tego korzysta. Nierzadko członek rządu jest posłem lub senatorem. W latach 2015-2023, kiedy rządził PiS, stało się to prawdziwą zmorą. Kolejny rząd – koalicji KO, Lewicy, PSL i P2050, który objął władzę w grudniu 2023 roku, kontynuuje tę tradycję. Blisko stu parlamentarzystów jest jednocześnie członkami rządu, w randze ministrów i wiceministrów, co oznacza, że sprawują zarówno władzę ustawodawczą, jak i wykonawczą, władze te nie są rozdzielone. To powoduje, że każdy projekt rządowy, z nielicznymi wyjątkami, jest głosowany automatycznie, nierzadko bez jakiejkolwiek refleksji ze strony parlamentarzystów.
Dodatkowo realna władza znajduje się poza władzami konstytucyjnymi w osobie szefa partii rządzącej. To on decyduje o obsadzie wielu stanowisk, a przede wszystkim o kształcie list wyborczych. Niepokorny poseł otrzyma kiepskie miejsce na liście, które zminimalizuje jego szanse kontynuowania kariery w parlamencie, albo też w ogóle nie znajdzie się na tych listach. Niestety wciąż dla polskich wyborców ważniejsze od nazwiska jest ugrupowanie, z którego pochodzi kandydat.
Tak więc szef partii ze swoimi współpracownikami podejmuje decyzję polityczną dotyczącą danego projektu ustawy, która potrafi jak burza przejść przez ministerstwo, uzgodnienia międzyresortowe, i całą ścieżkę legislacyjną. Na końcu stoi Prezydent, który zastopuje wariactwo, jeśli jest z przeciwnej opcji politycznej, bądź podpisze ustawę, pokornie działając zgodnie z linią partii, z której się wywodzi.
W ten sposób kontrola władzy wykonawczej przez władzę ustawodawczą jest niestety dość powierzchowna. Co prawda parlamentarzyści opozycyjni mogą dokonywać interwencji, przeprowadzać kontrole w urzędach, składać interpelacje, lecz są to działania miękkie, wpływające głównie na opinię publiczną, mniej na większość rządzącą.
Władza stoi przed pokusą, żeby pożądane projekty ustaw przepychać przez parlament jak najszybciej. Nadają więc projektowi bieg projektu poselskiego, a obrady komisji i podkomisji parlamentarnych skracają tak bardzo, że nie sposób świadomie nad nim głosować, dając np. posłom kilka lub kilkanaście godzin na zapoznanie się z obszernym materiałem prawnym. Mogą przy tym ignorować opinie np. biura legislacyjnego Sejmu, wskazujące na przepisy niekonstytucyjne znajdujące się w projekcie. Nawet na końcu procesu Prezydent, który ma obowiązek stać na straży Konstytucji, jest w stanie podpisać akt, o którym wie, że jest niekonstytucyjny, ale z różnych pozamerytorycznych względów ten podpis składa. Ten brak legalizmu, a więc przekonania organów władzy, że prawa należy przestrzegać i postępować zgodnie z prawem, jest prawdziwą bolączką naszego systemu polityczno-prawnego.
Tu dochodzimy do jednego z najpoważniejszym problemów związanych z praworządnością. Jest nim jakość polityków, a więc osób tworzących prawo. Chodzi tu o dwa aspekty tej jakości: moralność oraz kompetencje merytoryczne. Uchwalane nowe prawo powinno być zgodne z Konstytucją, prawem unijnym, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Należy też rozstrzygnąć kolizje z innymi aktami tej samej rangi, wprowadzając przepisy kolizyjne, nowelizując inne ustawy itp. To wymaga ścisłej współpracy z legislatorami oraz namysłu i wiedzy. Potrzebny jest czas, aby dobrze przygotować projekt. Niestety, władza często idzie na skróty, lekceważąc te wszystkie konieczności. Niechlujna i pospieszna legislacja to ogromna bolączka systemu. Powstają wewnętrznie sprzeczne, niedopracowane projekty, które niestety wchodzą w życie. Czasami dochodzi do tak kuriozalnych sytuacji, że ustawa, która została ogłoszona, ale jeszcze nie weszła w życie, bo trwa vacatio legis, już jest nowelizowana w parlamencie. To psucie prawa nikomu nie wychodzi na dobre, a generuje niepotrzebne koszty, które my jako podatnicy ponosimy.
Powstaje w ten sposób prawo niejasne, sprzeczne, źle napisane, w którym pojawiają się rozwiązania niepraworządne. Zawiłość, niespójność czy nielogiczność prawa świadczą o niepraworządności. Ustawa nie może być sprzeczna z aktami wyższego rzędu, podobnie jak akty niższego rzędu nie mogą być sprzeczne z ustawą, a tak nieraz się zdarza. Normy zawarte w nowym prawie mogą naruszać wiele zasad mieszczących się w pojęciu praworządność. Pojawiają się przepisy działające wstecz, łamiące zasadę lex retro non agit, naruszające prawa słusznie nabyte lub zaskakujące adresatów nowymi rozwiązaniami. Skrajnym przykładem są przepisy dotyczące danin publicznych, które potrafią znacznie zmieniać opodatkowanie czy oskładkowanie przychodów określonego typu, mocno zmieniając sytuację finansową poszczególnych osób czy organizacji. Niestety bez względu na barwy, władza stosuje tak niepraworządne rozwiązania.
Podam dwa przykłady. Kiedy rząd Donalda Tuska wprowadzał w 2011 roku na dwa lata podwyżkę stawek podatku VAT, uderzył w ten sposób w wiele biznesów. Najgorsze było jednak to, że rozporządzenie do ustawy, które określało szczegółowe stawki VAT na poszczególne towary i usługi, zostało wydane 24 grudnia, a przepisy wchodziły w życie 1 stycznia, a więc za 8 dni. Niestety, w okresie świąteczno-noworocznym wiele firm nie pracuje, a ludzie zajmują się świętowaniem, spotkaniami rodzinnymi i wyjazdami. Okazało się, że przedsiębiorcy mają tydzień na przygotowanie kas fiskalnych pod nowe przepisy, co było dla wielu nie do wykonania. W efekcie część przedsiębiorców nie mogła otworzyć swoich biznesów od nowego roku, gdyż nie miała gotowych kas. Ponieśli straty zarówno oni, jak i cała gospodarka. Drugim przykładem niech będzie tzw. nowy ład, który wprowadził rząd Mateusza Morawieckiego w 2022 roku. Przepisy wprowadzono w ostatniej chwili i były one tak niejasne, że nawet urzędnicy urzędów skarbowych rozkładali bezradnie ręce, nie wiedząc, jak rozliczać podatki i składki, nie mogąc doradzić petentom. Nowy ład w ciągu roku podatkowego był kilka razy nowelizowany, a władzę przeklinali niemal wszyscy, z przedsiębiorcami i księgowymi na czele.
Powyższe działania były całkowicie niepraworządne. Vacatio legis każdego aktu prawnego powinno być na tyle długie, aby adresaci tego aktu mieli możliwość dobrze się przygotować do zmiany prawy. Zmiany dotyczące danin publicznych są bardzo istotne, gdyż dotykają sytuacji finansowej praktycznie każdego. W prowadzeniu biznesu mogą doprowadzić nawet do konieczności zmiany jego modelu. Powinny zatem wchodzić w życie długo po ich ogłoszeniu. Okres roku wydaje się tu odpowiedni. W przypadku mniej ingerujących w życie regulacji okres ten może być krótszy, jednak praktyka rozpoczynania obowiązywania jakiejś regulacji z chwilą jej ogłoszenia lub z krótkim, np. 14 dniowym vacatio legis, jest niedopuszczalna.
Polskie ustawodawstwo ewidentnie nie spełnia kryterium praworządności pod względem: tempa i przejrzystości tworzenia ustaw, jasności prawa, zawiłości, spójności, czasu obowiązywania. Regularnie pojawiają się kolejne akty prawne, które cierpią na wskazane wady, bez względu na to, kto rządzi.
Brak legalizmu w postawach władzy jest jedną z największych bolączek i jednocześnie zagrożeń dla systemu. Władza często godzi się na tworzenie aktów, o których wiadomo, że są niezgodne z aktami prawnymi wyższej rangi, lub co do których można mieć poważne wątpliwości co do ich legalności. Wola polityczna wygrywa z poszanowaniem prawa. Powstają prawne potworki, które nierzadko wchodzą w życie i zaczynają obowiązywać. Liczy się krótkotrwały efekt i zyski w sondażach. Dopóki sądy nie podważą tych aktów w drodze rozproszonej kontroli konstytucyjnej lub Trybunał Konstytucyjny ich nie uzna za niezgodne, one obowiązują. Każdy obywatel, jak również organ władzy publicznej musi ich przestrzegać. To prowadzi do licznych krzywd i strat.
Żaden organ nie jest wolny od tych nagannych postaw. Nawet Prezydent RP, który jest strażnikiem Konstytucji, czasami podpisuje ustawę, mimo że wie o jej niezgodności z Konstytucją. To problem toczący nasze państwo od dekad. Politycy wolą na siłę wprowadzać pożądane dla siebie zmiany niż przestrzegać prawa. A ewentualna odpowiedzialność za ich czyny jak dotąd właściwie nie istnieje. Historia Trybunału Stanu jest najlepszym tego przykładem.
Praworządność wymaga, aby każdy akt prawny przed wejściem w życie został prawidłowo ogłoszony. Tylko bowiem prawo, z którym każdy bezpłatnie może się zapoznać, obowiązuje i można wymagać jego przestrzegania. Oczywiście prawo zawiłe, zbyt skomplikowane, niejasne, niespójne, o czym napisano wcześniej, również nie spełnia cechy praworządności. Jednak tu zawsze można toczyć spór, kiedy prawo jest wystarczająco jasne, a kiedy pojawia się zarzut, że jest zbyt skomplikowane. Niemniej to tylko jeden z wielu problemów.
Kolejnym jest ilość uchwalanych aktów prawnych. Wszystkie ustawy i rozporządzenia, jak również akty wyższego rzędu oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego publikowane są w Dzienniku Ustaw RP. Jeśli spojrzy się na objętość tego publikatora, okaże się, że co roku jest tego więcej. Jeśli dodamy do tego akty niższego rzędu, to mamy do czynienia z zalewem prawa, a jak niektórzy złośliwcy mówią – z biegunką legislacyjną. Na przykład w 2023 roku opublikowano 2824 aktów prawnych (2022 r. – 2868) i każdego roku jest ich więcej. To ogromna ilość nowego prawa. Nie tylko zwykły człowiek, ale prawnik nie jest w stanie fizycznie zapoznać się z taką ilością przepisów, nie mówiąc już o ich zrozumieniu. A przecież do tego dochodzi jeszcze tzw. orzecznictwo, a więc wyroki sądów, które mają wpływ na wykładnię poszczególnych przepisów.
Dodatkowo pojawiają się coraz częściej akty prawne, gdzie data ich ogłoszenia jest późniejsza niż wskazana data obowiązywania. W 2023 roku było to aż 95 takich aktów i to jest rekord ostatnich lat. To wszystko oznacza dużą zmienność, a więc niestabilność prawa oraz jego przeregulowanie. Obywatele gubią się w ciągle zmieniającym się gąszczu przepisów, często wpadając w pułapki zastawiane przez prawodawcę. Kończy się to stresem, stratą czasu i pieniędzy. W efekcie zostaje naruszona m.in. zasada zaufania obywateli do państwa, pewności prawa i niedziałania prawa wstecz, składające się na zasadę praworządności.
Publikowanie wskazanych orzeczeń i aktów prawnych jest obowiązkiem Prezesa Rady Ministrów, który prowadzi Dziennik Ustaw. Jest to obowiązek absolutny, a więc prawo nie przewiduje możliwości odmowy publikacji. Nie ma też podstaw prawnych do modyfikowania owych aktów przed publikacją. Tymczasem najpierw rząd Beaty Szydło, a następnie Mateusza Morawieckiego i Donalda Tuska mają tu niejedno na sumieniu. Postanowiono np. nie publikować niektórych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jak również publikując je, dodawać bezprawne komentarze. Ta praktyka, absolutnie niedopuszczalna w państwie prawa, służy dalszemu psuciu systemu polityczno-prawnego. Niestety, władza jest tak silnym afrodyzjakiem, tak bardzo uzależnia i wypacza umysły, że sięgają one po nielegalne rozwiązania w brutalnej walce o sprawowanie władzy.

Władza wykonawcza

Jak widać z powyższego po stronie władzy ustawodawczej jest mnóstwo miejsc, gdzie mamy do czynienia z niepraworządnością. Teraz przejdźmy do władzy wykonawczej. Ta władza zajmuje się wykonywaniem prawa, a więc doprowadza do tego, że ustanowione prawo staje się rzeczywistością dla jego adresatów. Po pierwsze wykonuje obowiązki tworzenia prawa, na niższym poziomie, doprecyzowując je i dostosowując do potrzeb w ramach tworzenia prawa wewnętrznego.
Podstawową formą wykonywania ustaw przez władzę wykonawczą jest wydawanie rozporządzeń. W nich doprecyzowuje się lub określa to, co w ustawie zapisano ogólniej. Czyni się do jednak według istotnych reguł. Przede wszystkim w ustawie zostaje zamieszczona tzw. delegacja ustawowa, czyli upoważnienie konkretnego organu publicznego, najczęściej jakiegoś ministra, do wydania rozporządzenia w sprawie. Delegacja ta określa dokładnie, kto, co, w jaki sposób i w jakim zakresie ma wydać rozporządzenie. Wydanie rozporządzenia bez tej podstawy lub zamieszczenie w rozporządzeniu postanowień wykraczających poza ramy ustalone w delegacji jest niezgodne z zasadą praworządności. Niestety, obowiązuje, dopóki nie zostanie uchylone albo nie zostanie podważone przez sad orzekający w jakiejś sprawie. Co do zasady więc obowiązuje.
I mimo oczywistych zasad nierzadko organy władzy wykonawczej wydają rozporządzenia naruszające delegację ustawową. Dość słynna była np. sprawa dotyczące zbiórek publicznych. Do ustawy jeszcze z lat 30. ubiegłego wieku wydano rozporządzenie, które znacznie wykraczało poza delegację ustawową. Organizacja prowadząca portal internetowy Histmag zbierała przez swoją stronę wpłaty na jego utrzymanie. Organ administracyjny nałożył na nią grzywnę za prowadzenie zbiórki publicznej bez zezwolenia organu. Organizacja zaskarżyła tę decyzję do sądu, a sąd zmiażdżył postępowanie organu, uznając całkiem słusznie, że rozporządzenie znacznie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Niemniej organizacja miała spory kłopot z całą sprawą, musiała wydać trochę środków na obronę, straciła czas i nażarła się stresu. Nic przyjemnego. Na szczęście teraz jest już nowa regulacja dotycząca zbiorek publicznych, która usunęła tamtą niepraworządność.
Inną sytuacją jest niewydanie rozporządzenia mimo wyraźnej delegacji ustawowej. Delegacja nie jest opcją dla organu, lecz obowiązkiem. Mimo tego wiele ustaw przez lata nie doczekała się doprecyzowania. A bez tego ustawa jest martwa, mimo że obowiązuje, nie można jej wykonać. Oznacza to, że władza ustawodawcza stworzyła prawo, ale władza wykonawcza je zablokowała – bezprawnie.
Przykładem może być tu ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 roku. Były tam określone zasady finansowania działalności uczelni niepublicznych z budżetu państwa. Jednak żaden minister nie wydał w tej sprawie rozporządzenia. Mimo licznych nacisków środowiska akademickiego, interpelacji poselskich i interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich nie doszło do wydania tego rozporządzenia przez… 8 lat. Przyczyn można się domyślać – władza nie chciała finansować działalności uczelni niepublicznych ze środków publicznych. Ostatecznie w 2013 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że sama delegacja ustawowa była niekonstytucyjna, gdyż kryteria i cele, wg których uczelnie niepubliczne miały otrzymywać środki, powinny być wpisane bezpośrednio w ustawie. Przepis został więc uchylony i podstawa do wydania rozporządzenia znikła. Jednak przez 8 lat poszczególni ministrowie zachowywali się niepraworządnie, nie wydając aktu wykonawczego.

Stosowanie prawa

Władza rozstrzyga o bardzo wielu aspektach naszego życia. Na podstawie ustaw nakłada na nas obowiązki, przyznaje świadczenia, wydaje zezwolenia i koncesje. Zwykle załatwia sprawy w drodze tzw. decyzji administracyjnej. Przykłady można by mnożyć w nieskończoność: decyzja o przyjęciu do szkoły, otrzymaniu zasiłku, przydzielenia lokalu komunalnego, nałożeniu mandatu, nakaz rozebrania samowoli budowlanej, pozwolenie na budowę czy ścięcie drzewa. Przepisy dokładnie określają, w jakich sprawach można dokonać rozstrzygnięcia, kto może tego dokonać, w jakich terminach, jakie dokładnie elementy musi zawierać taka decyzja. Przepisy regulują także możliwość zaskarżenia decyzji lub pozwania organu do sądu cywilnego, a nawet zawiadomienia prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Daje to możliwość kontroli instancyjnej orzeczeń, wypełniając konstytucyjne zasady, tj. dwuinstancyjność postępowania czy prawo do sądu. To warunki, by władza działała praworządnie. Co do zasady w Polsce cały system prawny wydaje się spełniać założenia konstytucyjne. Jeśli się jednak spojrzy bliżej, to jest mniej różowo.
Chodzi o praktykę. Organy władzy publicznej działają poprzez swoich pracowników. Mimo że pod decyzją administracyjną podpisuje się jakiś dyrektor i teoretycznie bierze za nią odpowiedzialność, to w praktyce przygotowuje ją jakiś urzędnik. Ci niestety prezentują zróżnicowany poziom. W systemie pracują osoby wykształcone, posiadające wytaczające kwalifikacje do prawidłowego wydawania decyzji. Obok nich pracują jednak często niekompetentni urzędnicy, którzy z powodu swojej niewiedzy, tępoty lub zwykłego lenistwa wykonują źle swoje obowiązki. Jeśli do tego dołoży się to, że czasem władza wydaje decyzję ze świadomością nawet rażącego naruszenia prawa, to skala bezprawia wydaje się niemała. Nierzadko władza miewa porachunki z niepokornym obywatelem czy organizacją, która jest natrętna, zbyt często żąda praworządnego zachowania od organu albo pochodzi z innej opcji politycznej. Organ potrafi w takiej sytuacji wydać krzywdzącą decyzję, nie przejmując się brakiem podstaw. Urzędnik wzruszy ramionami i pomyśli: najwyżej w drugiej instancji albo w sądzie administracyjnym przegramy. A po cichu ma nadzieję, że petent nie odwoła się, nie pójdzie do sądu, nie nagłośni sprawy w mediach. To dla niego koszt, kłopot, zmarnowany czas. Urząd ma wyspecjalizowane służby prawne i działa na koszt podatnika, nie przejmując się bilansem ekonomicznym. Petent ma tylko siebie i swoje skromne zasoby. Zaryzykowałbym tezę, że (nie licząc spraw oczywistych) częściej znaleźć można decyzję administracyjną z wadami prawnymi niż wolną od takich wad. Miałem w rękach nawet taką decyzję, która zawierała około 40 naruszeń prawa różnego kalibru, w tym tych rażących, skutkujących jej nieważnością, co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ drugiej instancji.
Z czego to wynika? Przyczyny bywają różne. Czasem to po prostu zła wola, chęć dokopania przeciwnikowi, pragnienie postawienia na swoim mimo braku merytorycznych argumentów. Innym razem natomiast to niewiedza i nieudolność. Kadry w administracji publicznej są różnej jakości. Wielu urzędników prezentuje mierny poziom; to często osoby zatrudnione po znajomości albo nepoci, mający wśród krewnych osoby wpływowe, które są w stanie załatwić posadę. Dodatkowo szeregowi urzędnicy zarabiają mało, to często minimalna krajowa albo kilkaset złotych więcej. Nie mają oni motywacji ani do ciężkiej pracy, ani do starannego jej wykonywania. Często stanowiska urzędnicze to ostatnia deska ratunku. Zatrudniają się więc w urzędach osoby, które nie mogą znaleźć lepszej pracy, na stanowiskach, których nikt inny nie chciał. Nierzadko nie mają one wykształcenia kierunkowego. I rzadko podnoszą swoje kwalifikacje.
Do tego dochodzi niski poziom etyczny kadr administracyjnych. W szkole czy w trakcie studiów przedmiot, jakim jest etyka, uważany jest za piąte koło u wozu, zawracanie głowy i niepotrzebne zajmowanie czasu. Jest traktowany niepoważnie zarówno przez nauczycieli, jak i uczniów. Ma to potem przełożenie w pracy. Władza, która stosuje prawo, często nie kieruje się etyką w swojej działalności. Zaś jej stosowanie mieści się w pojęciu praworządności: to przestrzeganie zasad, rzetelna praca, traktowanie obywateli ze zrozumieniem, niewykorzystywanie przewagi siły bez potrzeby.
I tak jak niekiedy myśliwy pomyli dzika z człowiekiem, tak oni mylą praworządność z niepraworządnością. Poważnie jednak mówiąc, zjawisko jest tak powszechne, że błędy w stosowaniu procedury administracyjnej, często poważne, zdarzają się na co dzień. Dopóki kadry administracyjne będą tak wyglądały, tu również będzie ciężko mówić o praworządności.
Niepraworządność administracyjna rozciąga się również na respektowanie orzeczeń sądowych i rozstrzygnięć instytucji wyższych instancji. Zdarza się, że dany organ administracji publicznej nie szanuje orzeczenia zapadłego w sprawie, którą przegrał. Potrafi nie tylko z dużą opieszałością wykonać dane orzeczenie, ale wręcz wciąż stać na swoim stanowisku. Nagminne jest to w przypadku informacji publicznej. Służy ona temu, by obywateli wiedzieli, jak działa dany organ, jak wydatkuje środki publiczne, z kim zawiera umowy, na jakich warunkach. Większość bowiem danych wciąż nie jest upubliczniana i dopiero wniosek o dostęp do informacji publicznej umożliwia dotarcie do danych publicznych. Mimo wielu orzeczeń nakazujących udostepnienie danych określonego typu, wiele organów wciąż ociąga się z ich ujawnianiem, nie dotrzymuje terminów, szuka wykrętów, odmawia dostępu, co wymaga składania skarg, zajmuje czas i wymaga pracy. A to są informacje, które należą się obywatelom jak przysłowiowa psu buda. Mimo że zazwyczaj ostatecznie dochodzi do ujawnienia informacji publicznych (choć nie zawsze), to nierzadko trzeba się o to bardzo postarać.
Ale to są jednak drobiazgi. Gorzej, jeśli organ ponawia bezprawną decyzję, mimo instrukcji z wyższej instancji, jak powinien rozstrzygnąć daną sprawę. Prawo prawem, a urząd i tak wie swoje, sąd sądem, a my i tak mamy rację – tak można sparafrazować słynne zdanie z komedii „Sami swoi”. Na przykład co pewien czas można przeczytać artykuł, z którego wynika, że sąd orzekł, że jakiś przepis ustawy podatkowej należy interpretować w określony sposób. A organ skarbowy nie zgadza się z orzeczeniem. Nie mogąc go zaskarżyć, wciąż stosuje własną wykładnię, odmienną od orzeczonej przez sąd. I zwykle niekorzystnej dla podatnika. To lekceważenie prawa, zdarzające się w Polsce często, jest przejawem postaw niepraworządnych organów władzy i zasługuje wyłącznie na krytykę.
Władza wykonawcza to też działalność służb, np. policji. I tu również może dochodzić do rozmaitych nadużyć. Jednym z najbardziej nadużywanych jest instytucja tymczasowego aresztowania. Jest to najbardziej ingerujący w wolność osoby podejrzanej tzw. środek zabezpieczający. Chodzi w nim o to, że osoba podejrzana zostaje zamknięta w areszcie, ponieważ istnieje realna obawa, że stanowi zagrożenie dla otoczenia, może uciec i skryć się przed organami ścigania lub może mataczyć, a więc utrudniać prowadzone śledztwo. Tymczasowe aresztowanie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa. Niestety, co ciągle wytyka Polsce m.in. Rada Europy, w naszym kraju ten środek jest nadużywany. Stosuje się go na 3 miesiące, ale często przedłuża nawet wiele razy. Środek ten jest ciężki dla każdej osoby, to znaczna dolegliwość. W Polsce sądy zgadzają się na wnioski prokuratury o tymczasowe aresztowanie w około 90%. Naginane są przesłanki, by zamknąć podejrzanego w areszcie. Chodzi o wymuszenie na osobie, wobec której stosowany jest ten środek, uległości w stosunku do organów ścigania. Określa się takie więzienie mianem aresztu wydobywczego. A sądy często nie czytają i nie analizują wniosków, tylko z tzw. automatu zgadzają się na ten środek. To w wielu przypadkach narusza tzw. zasadę proporcjonalności, która wchodzi w skład zasady praworządności.
Zasada proporcjonalności to bardzo ważny element systemu prawnego. Dotyczy on każdej z władz. Oznacza ona, że wszelkie metody, środki, instrumenty i rozwiązania, które stosuje władza, nie mogą być nadmierne, lecz muszą być adekwatne do celu, jaki ma zostać osiągnięty. W przypadku kar mają odpowiadać skutkom czynu i winie osoby, która go popełniła. Oznacza to, że skala przewinienia powinna być zagrożona karą współmierną. W przypadku innych sytuacji należy żądać od adresata normy prawnej tylko tyle, ile jest potrzebne do wykonania jakiegoś przepisu. Drobny przykład to sytuacja kiedy płacimy w parkometrze za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Norma jest taka, że wystarczy, abyśmy ustawili godzinę, do której potrzebujemy opłacić usługę, płacimy za nią i umieszczamy bilet parkingowy za szybą auta. Otóż w wielu miejscach w Polsce, również niestety w Lublinie, parkometry są tak ustawione, że wymagają jeszcze podania numeru tablicy pojazdu. Niby drobiazg, ale irytujący. A istnieją orzeczenia sądów administracyjnych, że jest to nadmierny wymóg dla kierowców. Mimo to władza nic z tym nie robi, utrzymujac stan drobnego, ale jednak bezprawia.
Przy działalności służb mundurowych szczególnie istotny jest kontekst praw człowieka. Metody stosowane przez służby muszą być legalne i powinny uwzględniać przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka. Oznacza to całkowity i absolutny zakaz tortur i traktowanie obywatela w sposób zgodny z omówioną zasadą proporcjonalności i szanujący jego godność. Prawo w państwie prawa przewiduje szereg gwarancji zapewniających spełnienie powyższych zasad. Część zaszyta jest bezpośrednio w przepisach dających określone prawa każdemu, kto ma kontakt ze służbami. Inne to prawa proceduralne, które mają charakter kontrolny wobec postępowania władzy.
Przemoc stosowana przez służby wobec obywateli może być stosowana wyłącznie w określonych warunkach i jasno sprecyzowanych zasadach. Generalnie można stosować tylko takie środki, które są niezbędne do osiągnięcia celu i tylko takie, na jakie pozwala ustawa, w sytuacjach ściśle określonych. Przy tym należy uszanować godność każdego człowieka. To powszechnie obowiązujące zasady w każdym państwie, gdzie panuje demokracja liberalna, również w Polsce.
Niestety, nierzadko pojawiają się informacje, że łamane są te zasady. Każda władza musi walczyć z pokusą nadużycia siły, wykorzystania przewagi nad obywatelem. Niekiedy pokusa staje się zbyt silna, by się jej oprzeć. Mundurowi dopuszczają się łamania praw człowieka, tortur, naruszenia godności ludzkiej. Przykłady można mnożyć.
Oczywiście nie należy z powyższego ustępu wyciągać wniosków jakoby bezprawne działania policji czy innych służb były na porządku dziennym. Jednak na tyle dużo jest takich przypadków, że można o nich pisać jako o istotnym problemie w polskim systemie prawnym. Podam kilka z nich.
Kibice to grupa, która budzi duże zainteresowanie ze strony policji. Na meczach bywa, że dochodzi do burd, a najbardziej krewcy fani danej drużyny piłkarskiej na tyle rozrabiają, że spotyka się to z reakcją policji. Policjanci również mają układy nerwowe i czasem im one szwankują. Znam wydarzenia, gdzie policja prowokuje kibiców, symulując atak na grupę, w żaden sposób nie spowodowany niewłaściwym ich zachowaniem. W innym przypadku kibice sa wyłapywani do nys policyjnych, a następnie wywożeni na obrzeża miasta, skąd powrót jest utrudniony, a do najbliższego przystanku autobusowego kilka kilometrów. Tam na pożegnanie, przy wypuszczaniu z auta, każdy kibic otrzymuje silny cios pałką po plecach lub nieco niżej. Te trudne do udowodnienia sytuacje kończą się z niczym, gdyż nie sposób dowieść takiego zdarzenia.
Nieuzasadniona i niesprowokowana brutalność policji pojawia się nieraz na rozmaitych manifestacjach, szczególnie tych, które są nieprzychylne dla władzy. I nie ma znaczenia, czy władza jest czarna, czerwona, zielona czy pstrokata. Takie sytuacje miały miejsce podczas niektórych manifestacji KOD-u, podczas Marszów Niepodległości, protestów przedsiębiorców w pandemii czy rolników przeciw Zielonemu Ładowi. Ucierpieli na tych wydarzeniach nie tylko zwykli manifestanci, ale również osoby, które próbowały tonować emocje, np. parlamentarzyści. Bicie pałami, psikanie gazem łzawiącym w oczy, obalanie pokojowo protestujących, rzucanie kamieniami – to wszystko błędy służb mundurowych, które miały miejsce. Podobnie na granicy z Białorusią, gdzie dochodzi np. do tzw. pushbacków, a więc przepychania migrantów z terytorium Polski z powrotem na terytorium sąsiada. Zrozumiałe, że trzeba bronić granicy, należy to jednak czynić z poszanowaniem prawa. Niestety prawdopodobnie czyny to niekoniecznie wynikają z nieznajomości prawa czy nieplanowanych działań, jakie być może wymknęły się spod kontroli. Te wszystkie powyższy czyny to często zamierzone, zlecone przez przełożonych czyny, mające wywołać określone skutki w społeczeństwie, dać odpowiedni efekt medialny i polityczny.

Konkursy i nominacje

Ważną kompetencją władzy wykonawczej jest powoływanie na stanowiska oraz rozstrzyganie przetargów i konkursów dotacyjnych. Czasem powoływanie na stanowiska leży w gestii również władzy ustawodawczej bądź sądowniczej, jednak to generalnie władza wykonawcza odpowiada za dobór kadr.
Najważniejsza zasada w tym wypadku to formalna równość wobec prawa. Chodzi o to, by każdy podmiot, który przystępuje do konkursu, był traktowany jednakowo, nie był ani uprzywilejowany, ani dyskryminowany. Do tego dochodzą kompetencje. Każdy podmiot powinien być oceniany z perspektywy kwalifikacji, jakie posiada: doświadczenia, wykształcenia, potencjału, planu czy programu, jaki zaprezentuje podczas procedury wyboru. W gruncie rzeczy za każdym razem chodzi o ofertę: pracy, usługi, dostawy itd. Oferta ta powinna być oceniona przez bezstronnych fachowców, a wybrana ta, która obiektywnie jest najlepsza. To gwarancja prawidłowego funkcjonowania państwa i przestrzeganie zasady praworządności. Złe przekazanie środków grozi nierzetelnym wykonaniem usług, dostaw etc., co odbije się negatywnie na nas wszystkich. Kiepski kandydat wybrany na dane stanowisko grozi złym wykonywaniem swoich obowiązków pracowniczych, co oznacza, że miejsce, publiczne, gdzie pracuje, będzie działać gorzej. A każde miejsce publiczne to w praktyce źródło usług społecznych określonego rodzaju, które świadczy na rzecz obywateli. W ten sposób naruszenie powyższych zasad to krzywda dla państwa i każdego z nas.
Jak więc ta część praworządności ma się w Polsce? Śmiem twierdzić, że tragicznie. Patrząc na praktykę zatrudniania na stanowiska w administracji publicznej, można stwierdzić, że znaczna część stanowisk zajmowana jest według pozamerytorycznych kryteriów. Zatrudniani są tzw. kolesie, a więc ludzie znajomi, wierni, bardzo często według klucza politycznego. Nie jest ważne, na ile dana osoba jest przygotowana do pełnienia danego stanowiska, nie liczy się, jak bardzo źle sprawowała się na poprzednim – i tak znajdzie zatrudnienie w zaprzyjaźnionym urzędzie. W przypadku stanowisk kierowniczych mamy do czynienia z istną karuzelą posad. Znajomy jest zatrudniany na kilka lat w jednym miejscu, po czym przenosi się go w inne, podobnie lukratywne.
Władza znajduje wiele sposobów, by omijać przepisy i ukrywać swoje praktyki. Głośne było choćby to, że np. prezydent lub wiceprezydenci z jednego miasta znajdowali zatrudnienie w radach nadzorczych innego zaprzyjaźnionego miasta, którego władcy zwykle pochodzą z jednego środowiska politycznego. Jednocześnie wiceprezydenci z tegoż miasta byli zatrudniania w radach nadzorczych spółek należących do pierwszego miasta. Nie liczyło się ani przygotowanie merytoryczne, ani brak możliwości efektywnego świadczenia pracy, ani jej faktyczne świadczenie. Liczyła się kasa.
W ten sam sposób prezydenci czy burmistrzowie podporządkowują sobie radnych, wysyłając ich na lukratywne posady w spółkach swoich miast. W ten sposób skromna dieta radnego jest uzupełniana przez solidne wynagrodzenie z drugiego miejsca. Radni ci często ani nie znają się na tym, czym mają się zajmować, a często też niespecjalnie muszą wykonywać obowiązki związane z ich stanowiskiem. Właściwie taki etat zostaje stworzony tylko po to, by kupić radnego i jest całkowitym marnowaniem publicznych pieniędzy. Oczywiście opakowanym w prawną podstawę. W ten sposób i na szczeblu krajowym, i lokalnym podporządkowuje się sobie przedstawicieli władza prawodawczej.
Innym podobnym zjawiskiem jest zatrudnianie krewnych w sobie podporządkowanych urzędach. Nepotyzm to zjawisko powszechne w polskiej administracji publicznej. Kiedyś przypisywano tę przywarę przede wszystkim Polskiemu Stronnictwu Ludowemu, złośliwie rozwijając skrót nazwy partii jako „Praca Swoim Ludziom”. Obecnie rak nepotyzmu i kolesiostwa rozrósł się do wielkich rozmiarów, niszcząc instytucje publiczne w całym kraju. Do tego stopnia instytucje są przeżarte tą chorobą, że w niektórych gminach i miastach nawet najbardziej podstawowe i słabo opłacane stanowiska, jak sprzątaczka czy portier są obsadzane w ten sposób. Z drugiej strony w bogatych miastach, gdzie w korporacjach, na rynku można znaleźć dobre posady, w urzędach jest trochę lepiej: po prostu po znajomości nikt nie jest zainteresowany tak niskimi wynagrodzeniami, skoro rynek pracy jest tak rozwinięty, że bez trudu można zdobyć lepsze stanowiska.
Oczywiście w wielu miejscach istnieje obowiązek organizacji konkursów. Nie wszędzie, bowiem np. w branży kultury nie ma takiego obowiązku, co w ogóle jest jakimś kuriozum. Niemniej organizuje się konkursy fasadowe, mając wcześniej upatrzonego kandydata. Znam sytuacje, gdzie kandydat przechodził przez proces rekrutacji z maksymalnym wynikiem, a i tak nie dostawał posady albo inną, kiedy do finału konkursu przeszły dwie kobiety, a na końcu okazało się, że etat dostał mężczyzna, mimo że na tym etapie rekrutacji nie było już nikogo płci męskiej.
Podobnie bywa w przypadku konkursów dotacyjnych i przetargów albo zapytań o cenę. Te ostatnie pisze się pod konkretne firmy, jedynie tak pisząc specyfikacje, aby pozornie mogły w niej startować różne podmioty. Zapytania ofertowe wysyła się do zaprzyjaźnionych przedsiębiorców, będąc nierzadko z nimi w zmowie. Papier wszystko przyjmie, więc dokumentację przygotowuje się tak, aby zwykła kontrola nie dopatrzyła się nieprawidłowości. A nikt i tak nie będzie drążył głębiej.
Dotacje to również ogromna skala nieprawości. Przyznawanie środków odbywa się często według „widzimisię” komisji czy ekspertów, a organ administracji publicznej i tak nie jest związany oceną komisji. Zmieniają się tylko organizacje, które są w ten sposób uprzywilejowane. Za rządów prawicy to zwykle organizacje katolickie i patriotyczne, za lewicy – liberalne i socjalistyczne. Władza nie ma w ogóle wstydu, przyznając środki. Oczywiście nie jest tak, że wszystkie są rozdysponowane w taki sposób. Jednak znaczna ich część, moim zdaniem od 20% do nawet 80% w zależności od konkursu. Wszyscy pamiętamy choćby tzw. „Willę Plus”, żeby wiedzieć, o co chodzi.
To skandaliczne praktyki, powszechnie występujące bez względu na barwy partyjne. A my jako społeczeństwo się na to godzimy. Trudno zaś prawnie podważać te konkursy, gdyż kryteria według których środki są przyznawane, są nieprecyzyjne. Określenia: „jakość planowanych działań” albo atrakcyjność dla grupy docelowej” nie są zwrotami precyzyjnymi.

Władza sądownicza

Władza sądownicza to fundament państwa prawa. Zajmuje się rozstrzyganiem sporów. Decyduje o tym, czy na podstawie przepisów prawa mamy jakieś prawa lub obowiązki. Chroni nas przed władzą, zapewniając traktowanie zgodne z omówionymi zasadami. Kontroluje prawidłowe działanie organów administracji publicznej.
Wymiar sprawiedliwości sprawują sądy i trybunały. Mimo pewnej części tzw. czynnika społecznego w naszym systemie prawnym cały ciężar odpowiedzialności w tym zakresie spoczywa na sędziach. To oni mają w sumie pełnię władzy. Jak wiemy, z władzą powiązana jest odpowiedzialność. Im większa jedna cecha, tym również druga. Możemy zatem i powinniśmy wymagać, aby sędziami byli ludzie szczególni, wyróżniający się pewnymi cechami, które gwarantować nam będą ich pracę na wysokim poziomie.
Sędziowie muszą być niezawiśli, podlegają wyłącznie Konstytucji i ustawom, nie mogą ulegać naciskom z zewnątrz. Z tym wiąże się ich konieczność bezstronności i świetnej znajomości prawa. Wreszcie muszą być nieskazitelnego charakteru, a więc mieć bardzo dobrą opinię, brak zatargów z prawem czy sąsiadami. Powinny to być niemal chodzące ideały.
Do zawodu sędziego wiedzie trudna droga. Najpierw trzeba skończyć ciężkie studia prawnicze, potem odbyć kilkuletnią aplikację, zdań wiele trudnych egzaminów i wreszcie wywalczyć etat sędziego w konkursie. To oznacza, że sędzia musi być inteligentny i bystry oraz mieć dobrą pamięć. Potrafić spojrzeć na każdą sprawę z góry, porzucając emocje i uprzedzenia, mieć autorytet i zdolność prawidłowej oceny sytuacji.
Jak powiedziała jedna sędzia na zebraniu sędziów protestujących przed zmianami w wymiarze sprawiedliwości, jakich dokonywał PiS: „jesteśmy nadzwyczajną kastą”. Sędziowie powinni być wybitni z punktu widzenia etyki i profesjonalizmu. Aby tak się działo, poza cechami samego sędziego, prawo przyznaje im szczególne przywileje, mające zbudować każdego sędziego, by mógł prawidłowo wypełniać swoje obowiązki, wypełniając wymogi co do charakteru i kwalifikacji. Nie wchodząc w szczegóły, są to m.in.: szeroki immunitet i sądownictwo dyscyplinarne, trudna usuwalność z zawodu, wysokie zarobki, samodzielność i niezależność w pracy, ograniczenia dotyczące miejsca wykonywania pracy, przywileje emerytalne itp. Oprócz tego każdy sędzia ma szeroką pomoc organizacyjno-techniczną: od protokolanta na rozprawie, poprzez sekretarzy, asystentów i innych pomocników, dzięki czemu może skupić się na sądzeniu.
Powyższy zbiór gwarancji powoduje, że sądownictwo jest odrębną i niezależną władzą od pozostałych. Co prawda w ostatnich latach mamy do czynienia z ostrym sporem o system sądownictwa w Polsce, wykryto np. istnienie dwóch rodzajów sędziów: neosędziów i paleosędziów, jednak gwarancje niezależności są mocne i nie odróżniają się negatywnie od tych, które istnieją w innych państwach Unii Europejskiej. Spór zaś między rządzącymi a opozycją w moim przekonaniu ma charakter przede wszystkim polityczny i jest kolejnym odcinkiem frontu walki o władzę. A naruszenia praworządności przez poszczególne rządy niestety są coraz częstsze.
Mimo powyższych uwag stan władzy sądowniczej daleki jest od ideału praworządności. Jeszcze zanim PiS objął rządy w 2015 roku sądy i sędziowie byli poddawani dużej krytyce. Mimo 8 lat lepszych i gorszych reform stan nie tylko nie uległ zmianie, ale znacznie się pogorszył. W sondażach oceny sądów są wciąż bardzo niskie. Długość toczenia się spraw sądowych w pandemii wyraźnie wzrosła i wciąż pozostaje na wysokim poziomie. Czy można zatem mówić o praworządności w tym obszarze?
Odpowiedź musi być negatywna. Sędziowie często są słabo przygotowani do sądzenia. W niektórych krajach zawód sędziego jest szczytem kariery prawniczej, jej ukoronowaniem. Wieloletnia praktyka w różnych zawodach prawniczych, znaczne doświadczenie życiowe i rozległa wiedza prowadzą do zdobycia tego zawodu. W Polsce jest inaczej. Sędzią zostają osoby około 30 roku życia, często bez odpowiedniego doświadczenia. Z wiedzą również bywa różnie, sędziowie orzekają, często nie badając wystarczająco przepisów, lecz opierając się ślepo na wcześniejszych orzeczeniach, mimo że stan faktyczny danej sprawy nie jest wystarczająco zbliżony, by tak czynić. Nie bez znaczenia jest też fakt, że niektóre powołania sędziowskie mają charakter pozamerytoryczny.
Sędziowie się spieszą, nierzetelnie wypełniając swoje obowiązki, co prowadzi do sytuacji, o których bywa głośno w mediach: zatwierdzają licytacje komornicze, gdzie dokonano sprzedaży traktora nie dłużnika, lecz jego sąsiada, mylą stowarzyszenia ze spółkami prawa handlowego, ograniczają prawa do obrony czy wysłuchania. Sam znam sytuację zlicytowania nieruchomości człowieka, który nazywał się tak samo jak dłużnik i mieszkał w tej samej miejscowości co on. Na tym podobieństwa się kończyły. Mimo to sąd nie zauważył błędu komornika.
Fatalnym miejscem w systemie pracy sędziów jest rozpatrywanie skarg i wniosków organów, które sądy mają kontrolować. Wnioski prokuratury o areszt tymczasowy były już wspominane. Innymi są te dotyczące podsłuchów. Jak się okazuje, sędziowie właściwie nie czytają tych wniosków, akceptując je niemal bezmyślnie. Sprawa z wykorzystaniem oprogramowania Pegasus, gdzie każdy wniosek o jego zastosowanie, jak się okazało, był akceptowany przez sąd, jest najlepszym dowodem na złe funkcjonowanie systemu. Podobnie działania komorników. Wiele czynności komorniczych zasługuje na potępienie, komornicy wielokrotnie łamią przepisy, co widywałem nie raz. Każda skarga na czynności komornicze kończyła się niestety utrzymaniem ich przez sąd, mimo ewidentnych naruszeń prawa.
Czasami sędziowie dopuszczają się również pospolitych występków, a w ramach solidarności zawodowej sądy dyscyplinarne traktują ich zbyt łagodnie. Sędzia kradnący banknot na stacji benzynowej, składający fałszywe zeznania czy przywłaszczający sobie kiełbasę w sklepie do kieszeni to pojedyncze przypadki, ale kładące się cieniem na całym zawodzie. Zamiast przykładnie ukarać, sprawcy są zazwyczaj traktowani nad wyraz wyrozumiale, zupełnie inaczej niż zwykli podsądni.
Wielu zaangażowanych jest w działalność publiczną, które nie da się pogodzić z bezstronnością. Angażowanie się w marsze KOD-u, udział w hejterskiej grupie sędziego Piebiaka, stawanie wyraźnie po jednej stronie sporu politycznego – to działania absolutnie niedopuszczalne.
To wszystko sprawia, że sądy krzywdzą ludzi – traktowaniem stron, świadków, oskarżonych podczas rozpraw, jak również wydając niesprawiedliwe wyroki. Niedoskonałości systemu sprawiają, że wielu sędziów jest niewystarczająco przygotowanych do sprawowania tej odpowiedzialnej funkcji. To prowadzi do wypaczeń i patologii.
Sam system organizacji władzy sądowniczej również jest niedoskonały. Gdzieniegdzie wciąż nie istnieje prawo do sadu, choć jest ono konstytucyjnie gwarantowane. Na przykład wszelkie postępowania konkursowe na dotacje organizowane przez ministerstwa czy samorządy są tej drogi pozbawione. Niesprawiedliwie potraktowana organizacja nie może dochodzić swoich praw przed sądem cywilnym czy administracyjnym. Innym przykładem jest brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zwolnienia z kosztów sadowych. To ostatnie zresztą jest często w praktyce zamknięciem drogi do sądu.
Każdy, kto spróbował drogi sądowej, wie, że to trudna przeprawa. Bez profesjonalnego pełnomocnika ciężko cokolwiek uzyskać. Adwokat zaś lub radca prawny cenią sobie swoje usługi. Sprawy ciągną się latami, nawet przy pomocy profesjonalistów. Sprawy rozwodowe ciągnące się po 3-4 lata, wpisy do Krajowego Rejestru Sądowego, na które trzeba czekać nawet kilkanaście miesięcy, sprawy cywilne, karne, prawa pracy – to wszystko trwa bardzo długo. Przewlekłość postępowań to ogromny deficyt polskiego systemu prawa. Co z tego, że mamy jakieś prawa, jeśli nie można ich zrealizować, bowiem system sądowniczy jest niewydolny – nie tylko zbyt często się myli, to jeszcze droga sądowa jest bardzo długa.

Władza deprawuje

Każda władza ma tendencję do poszerzania zakresu swoich kompetencji. Co pewien czas próbuje nowych działań i sprawdza, czy zostaną one zaakceptowane, czy sprzeciw nie będzie zbyt silny. Tak powoli przesuwana jest granica tego, co władzy wolno, a czego nie. Taka jest natura władzy, więc nie ma co się obrażać. Zdając sobie jednak sprawę z jej charakteru, trzeba przeciwdziałać tym zapędom.
Chęć poszerzania swojego imperium dotyczy każdej władzy. Przykłady można mnożyć: Sąd Najwyższy, który uzurpuje sobie prawo do zawieszenia niektórych przepisów ustawy, Trybunał Konstytucyjny, który wydaje bezpodstawne postanowienia o zabezpieczeniu, minister, który likwiduje Telewizję Polską wbrew obowiązującej ustawie, marszałek, który wygasza mandaty posłów, nie czytając ustawy, różne organy państwa ignorujące wyroki sądów, nawet Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który uzurpuje sobie prawa do orzekania w sprawach, które nie wynikają z traktatów. Na każdym szczeblu, władza każdego koloru psuje prawo, dążąc do poszerzenia imperium, a więc wpływów, pieniędzy, możliwości i statusu.
Choć w państwie prawa najwyższe znaczenie ma właśnie prawo i to jemu jest wszystko inne podporządkowane, to jest jedynie instrumentem w rękach władzy. Na tyle elastycznym, że tam, gdzie się to opłaca, rząd będzie prawa przestrzegał. Jednak tam, gdzie nie będzie mu to na rękę, znajdzie sposób, by je obejść, złamać, podeptać. Bowiem ostatecznie wola polityczna jest najważniejsza. Nawet prawo ulegnie przed nią.
Ci, którzy sprawują władzę, muszą więc chcieć prawa przestrzegać. Po pierwsze muszą je znać, po drugie mieć przekonanie, że najlepszym będzie przestrzeganie prawa, i na końcu – w praktyce prawa tego przestrzegać. Nawet wbrew swoim interesom, bowiem w dłuższej perspektywie rządy prawa to najwłaściwsze rozwiązanie i dla państwa, i dla społeczeństwa, i dla samej władzy. Tylko rzady prawa zapewniają harmonijny rozwój kraju i bogacenie się jego mieszkańców. Może się bowiem okazać, że gdy przeleje się czara goryczy, obywatele wezmą sprawy w swoje ręce i siłą obalą rządzących.
Powyższy artykuł z pewnością nie wyczerpuje tematu. Jest próbą stworzenia opowieści o praworządności, wytłumaczenia najważniejszych jej aspektów i reguł oraz pokazaniem, w jaki wielu obszarach Polska państwem prawa nie jest. Próbą pokazania, jak wiele jest jeszcze przed nami, by deklaracja z art. 2 Konstytucji przestała być pustym hasłem, a stała się realnością. Czego Tobie, Czytelniku, i sobie życzę.

Kultura Enter 2024/03
nr 110

Photo by Mika Baumeister on Unsplash