Demokracja lokalna w skali dzielnicy to najmniej znany polskim obywatelom wymiar zarządzania miastem – to ziemia niczyja, coś pomiędzy zniszczoną tablicą ogłoszeń w klatce schodowej, a nudną lekcją WOS-u. Nic dziwnego, że nasze dzielnice wyglądają tak, jak wyglądają. System PRD może to zmienić.

Wydawać się może, że opisana poniżej metoda dotyczy w gruncie rzeczy sprawy bardzo prostej, a polegającej na zrobieniu porządku na biurku i w szafie sekretariatu jednostki pomocniczej gminy czyli sołectwa, dzielnicy czy osiedla. Nikt jednak takiego porządku nie robi, co oznacza, że jednak takie proste to nie jest. Istnieje kilka powodów tego stanu rzeczy.

Po pierwsze, każdy porządek ma swój własny cel, a porządek PRD zmierza do optymalizacji pracy biur, co nie jest celem szczególnie modnym w polskim samorządzie. Po drugie, dla efektywnego działania systemu, porządek PRD powinien być wprowadzony na wielu biurkach jednocześnie, co wymaga współpracy, a współpraca również nie jest w polskim samorządzie modna. Po trzecie, pozytywne efekty PRD widać najwyraźniej, kiedy postulaty zmian w dzielnicach są łatwo dostępne dla każdego mieszkańca (np. w Internecie), co również – mimo rozpowszechnienia tego narzędzia – jest egzotyką w praktyce polskiego samorządu.

Warto więc zajrzeć do biurek i szaf jednostek pomocniczych gminy, by przekonać się jak proste i jednocześnie trudne jest poukładanie w nich wszystkiego zgodnie ze zdroworozsądkową w sumie logiką.

Jednostki pomocnicze gminy (w skrócie JPG) w polskim systemie prawa nie mają osobowości prawnej.[1] Ich uprawnienia na przykładzie badań we Wrocławiu, Lublinie i Rzeszowie można uporządkować w sześć funkcji. Są to funkcje:

1. Informacyjna (odpowiednik I poziomu uspołecznienia – informacji publicznej) polegająca na przekazywaniu informacji mieszkańcom np. dzielnicy od urzędu miasta

2. Opiniująca (odpowiednik II poziomu uspołecznienia – konsultacji), polegająca na tym, że rada JPG opiniuje propozycje działań przygotowanych przez urząd miasta

3. Wnioskująca (odpowiednik III poziomu uspołecznienia – aktywnej partycypacji), polegająca na tym, że rada JPG wychodzi z propozycjami rozwiązań lokalnych problemów

4. Animująca, polegająca na tym, że rada namawia do nowych form aktywności mieszkańców

5. Koordynacyjna, polegająca na tym, że rada kontaktuje ze sobą różne grupy osób, celem poprawy wspólnego działania

6. Kontrolna, polegająca na tym, że rada dokonuje wspólnie z pracownikami urzędu miasta odbioru prac budowlanych wykonanych na terenie jednostki pomocniczej (chodniki, drogi, parki itp.).

Opinie i wnioski nie muszą być zawsze uwzględniane, ale znaczenie formalnego pisma składanego w imieniu jednostki pomocniczej gminy jest zawsze większe niż pojedynczego mieszkańca czy nawet grupy mieszkańców.

Największym problemem w działaniu wydaje się jednak koordynacja działań JPG oraz  urzędów miast. Jeśli problem nie może być natychmiast rozwiązany, wniosek od rady dzielnicy czy osiedla „tonie” w powodzi kolejnych pism.[2] Gdy sprawa powraca po kilku miesiącach lub latach, może okazać się, że bardzo trudno odnaleźć pisma w tej sprawie, a na dodatek nie zawierają one pełnych informacji. Przy rozpoczęciu nowej kadencji JPG nie zawsze jest przekazywana dokumentacja o pracach prowadzących przez poprzednią radę, a więc także nie ma zachowanej ciągłości procedowania między kolejnymi kadencjami rady jednostki pomocniczej. Wszystko to bardzo utrudnia racjonalne podejście do konkretnych problemów, jakie mają mieszkańcy JPG czyli my.

Wynika z tego wniosek, że samo opisanie problemu i propozycji jego rozwiązania oraz powiązanie z innymi problemami danej wspólnoty jest ważnym zadaniem samym w sobie.  Dla każdej JPG  opisanie swoich wniosków w taki sposób, by informacje te były pełne i by każdy zainteresowany (zarówno urzędnik jak też mieszkaniec) mógł łatwo do nich dotrzeć jest faktycznie najważniejszym zadaniem. Rozwiązaniu wymienionych trudności ma służyć metoda tworzenia Planów Rozwoju Dzielnic – w skrócie PRD.

Sposób konstruowania planu rozwoju dzielnicy

Idea Programu Rozwoju Dzielnic (PRD) wychodzi z założenia, iż istotą zarządzania w samorządzie nie jest trudność wyboru jednego celu do realizacji (jak to ma miejsce w strategiach przedsiębiorstw) ale optymalizacja sieci celów. Temu służy podstawowe rozróżnienie na dwa poziomy zarządzania – zarządzanie strategiczne (tu znajduje się opis wszelkich zadań wartych realizacji oraz opis powiązań z innymi proponowanymi zadaniami) oraz zarządzanie taktyczne (na tym poziomie dokonujemy wyboru tych z wcześniej opisanych zadań, które będą realizowane w najbliższym czasie).

PRD to pierwszy z opisanych poziomów. Proponuje się, aby opis każdego projektu był wykonany w bardzo prosty, nietechniczny sposób według następującego schematu:

1. istota problemu (na czym polega problem)

2.co dotychczas zrobiono dla rozwiązania problemu

3. proponowane rozwiązanie (jeśli możliwe: w wariantach minimalnym, optymalnym,  maksymalnym, w miarę możliwości zawierający informację o możliwości etapowania prac)

4.korzyści jakie zostaną osiągnięte dzięki wdrożeniu rozwiązania.

Do tego powinny być załączone zdjęcia ilustrujące stan obecny oraz  lokalizujące projekt na terenie dzielnicy. Cały dokument podstawowy nie powinien mieć więcej niż 4-5 stron tekstu. Ewentualne dodatkowe informacje mogą się znajdować w załącznikach. Tworzeniem opisów projektów domyślnie zajmowali by się radni z okręgu wyborczego, na terenie którego zlokalizowany jest projekt. Aby lepiej zrozumieć ten mechanizm prześledźmy go na przykładzie pierwszego pilotażowego wdrożenia w Dzielnicy Śródmieście w Lublinie.

Dzielnica Śródmieście w Lublinie jest podzielona na 6 okręgów wyborczych. W każdym jest wybieranych 3-4 radnych dzielnicowych. Znają oni swój okręg wyborczy (warunkiem kandydowania jest zameldowanie) i są zainteresowani realizacją zadań na terenie ich okręgu. Są więc dobrze zmobilizowani do pracy. Jest to ważne, ponieważ jakość opisów projektów zawsze wpływa na wybór zadań do realizacji. Jest też warunkiem skuteczności całej metody. Radni dzielnicowi  mogą wykonywać opisy z własnej inicjatywy lub na wniosek mieszkańca lub grupy mieszkańców. Muszą następnie uzgodnić w gronie radnych z danego okręgu tekst opisu i przedstawić go na zebraniu całej rady do zatwierdzenia i przyjęcia jako oficjalne stanowisko rady dzielnicy w danej sprawie.

Każdy projekt będzie miał swój niepowtarzalny numer, nadawany mu jednorazowo i na stałe. Po tym tej unikalnej sygnaturze (zawierającej w sobie numer dzielnicy, numer okręgu w ramach dzielnicy oraz kolejny numer projektu w ramach okręgu) każdy projekt będzie zawsze jednoznacznie możliwy do zidentyfikowania i znalezienia.

Opisy zdań byłyby corocznie przeglądane i uaktualnianie (warunek konieczny sprawnego działania systemu PRD). Zawsze bowiem mogą zmienić się potrzeby mieszkańców, otoczenie lub dostępne technologie wykonawcze. Kolejnym rozwinięciem systemu PRD byłaby klasyfikacja projektów na typy zadań (chodniki, zieleń, miejsca parkingowe itp.). Pozwalałoby to przeglądać pracownikom urzędu tylko te projekty, którymi są akurat zainteresowani (pracownik wydziału zieleni nie musi przeglądać informacji o projektach usprawnia przejść dla pieszych na drogach). Opisy zadań mogą być archiwizowane w formie papierowej jako skoroszyty, oddzielne dla każdego projektu, porządkowane oddzielnie dla każdego okręgu wyborczego każdej dzielnicy).[3]

Jednak podstawową formą powinna być forma elektroniczna gwarantująca łatwy dostęp dla wszystkich zainteresowanych. Pełna dokumentacja, umieszczona przez autoryzowane osoby na dysku „tylko do odczytu” zapewni dostęp dla urzędników, radnych miasta a także zainteresowanych mieszkańców.

Kolejnym krokiem powinno być zintegrowanie opisów zadań z mapą cyfrową. Może być to mapa cyfrowa typu GIS[4] prowadzona przez urząd miasta – i jest to rozwiązanie zalecane – ale możliwe jest też integrowanie opisów zadań w systemie PRD z lokalizatorami dostępnymi obecnie w Internecie, typu  www.zumi.pl czy Google Maps.

Lokalizacje zadań można oznaczyć na mapie i ortofotomapie[5]. Po zaznaczeniu warstwy „Zadania wnioskowane do realizacji przez Radę Dzielnicy”, wyświetlą  się oznaczenia lokalizacji zadań. Po wybraniu dowolnego, wyświetli się pełen opis.

W przypadku map cyfrowych można też umożliwić umieszczenie komentarzy internautów pod opisem każdego zadania. W ten sposób mieszkańcy mogliby konsultować projekty i dzielić się poglądami, a jednocześnie zachowana zostanie przejrzystość co do trybu zmiany tekstu i odpowiedzialności za tekst opisu każdego zadania.

Jak wynika z dotychczas opisanych elementów systemu PRD, aby zainteresowany mieszkaniec wpłynął na zmianę zapisu wybranego zadania, musi  w tym celu:

1. skontaktować się przed terminem corocznego przeglądu opisów zadań z radnym lub radnymi dzielnicowymi ze swojego okręgu

2. przekazać im informacje, które dadzą się precyzyjnie przenieść do opisu i przekonać ich do swojej propozycji

3. następnie radni muszą przygotować modyfikacje opisu zadania, przedstawić ją na spotkaniu rady dzielnicy oraz doprowadzić do uchwalenia zmienionego opisu.

W przypadku nowych zadań postępowanie jest analogiczne.

Następnie teksty opisów zadań powinny być przejrzane  przez pracowników urzędu miasta. Powinni być też oni obecni na zebraniach rady dzielnicy, na których są prezentowane opisy zadań. Fakt, że proponowanie rozwiązanie musi być zrealizowane na terenie nie należącym do miasta, nie oznacza automatycznie że jest ono niemożliwe do wykonania (może być to narzucone właścicielowi nieruchomości, który prowadzi inwestycje), ale konieczna jest świadomość tego faktu.

Ostatnim elementem systemu PRD może być zbudowanie bazy danych na podstawie opisów zadań. Zadania są nie tylko przyporządkowanie konkretnemu miejscu, ale też mają różny charakter (chodniki, parkingi, tereny zielone, place zabaw itp.) i możliwość przeglądania zadań jedynie wybranego typu może być bardzo przydatna.

Wykorzystanie opisów zadań

Jak wspomniano wyżej, konieczne jest rozdzielenie planowania strategicznego, w którym omawia się zadania konieczne do zrealizowania i  opisuje ich powiązania ― od taktycznego poziomu zarządzania, w którym koordynujemy ich realizację z możliwościami budżetu.

Drugi etap ma się do poprzedniego tak jak sporządzenie mapy obszaru do sporządzania marszruty podróży. Planując podróż chcemy osiągać jak najwięcej z opisanych wcześniej na mapie celów, ale z góry wiemy, że osiągniecie wszystkich  w horyzoncie czasu, w którym możemy wiarygodnie koordynować zdania (3-5 lat) jest niewykonalne. Na poziomie miasta ten etap odpowiada przygotowaniu Wieloletniego Planu Inwestycyjnego.

Wykorzystanie sporządzonych w ramach PRD opisów zadań jest możliwe na co najmniej trzy sposoby.

1. W Lublinie od 2008 roku wyznaczony jest osobny limit wydatków w ramach rezerwy budżetu miasta na zadania zgłaszane przez rady dzielnic. Istnieje zamknięta lista zadań, które rada dzielnicy może sfinansować z tego limitu wynoszącego w 2010 roku 90 tys. PLN na każdą dzielnicę. W tym wypadku to sama rada dzielnicy będzie decydować o „marsztrucie”. Inne miasta mogą stosować takie same lub podobne rozwiązania dające jednostce pomocniczej gminy ograniczone kompetencje decyzyjne.

2. W przestrzeni miasta realizowanych jest wiele zdań inwestycyjnych, wykonywanych nie tylko przez urząd miasta, ale też przez inne podmioty, które muszą uzgodnić swoje projekty z urzędem. W tym trybie zakłada się, że urzędnik przed wydaniem uzgodnienia dla dowolnego projektu inwestycyjnego, będzie zobowiązany przejrzeć opisy zadań w ramach opracowanych w ramach PRD i sprawdzić, czy zadanie projektowane nie pokrywa się (choćby częściowo) z którymkolwiek z zadań zgłaszanych przez radę dzielnicy. Jeśli tak, jest zobowiązany uwzględnić wniosek rady dzielnicy lub dać pisemne uzasadnienie, dlaczego takie uwzględnienie jest niemożliwe.

3 Niektóre zadania podejmowane są dużej skali i powinny być ujęte w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym miasta. Umieszczenie ich w PRD będzie działaniem rady dzielnicy wspierającym projekt. Dzięki temu łatwiej będzie rozpocząć rozmowę z urzędem miasta i radnymi w sprawie umieszczenia projektu w WPI.

Podsumowując, powyższa metodologia nie tylko powinno skutecznie wypełnić funkcje wnioskującą JPG, ale też z pewnością wpłynie na ich większą wiarygodność, a przez to pozwoli lepiej wypełniać pozostałe funkcje.

Jacek Warda

[1] W różnych miastach stosowane są różne nazwy na jednostki pomocnicze. Są to zazwyczaj „osiedla” albo „dzielnice”. Jednak Toruń przyjął nazwę „okręgi”. Jest więc w tej sprawie dowolność. Na terenach wiejskich stosuje się konsekwentnie nazwę „sołectwo”. W prezentowanym tekście używane będzie nazwa JPG w kontekście ogólnym oraz nazwa dzielnice w kontekście przypadku Lublina.

[2] W wypadku opinii, która jest wystawiana na prośbę urzędu miasta można spodziewać się, iż będzie ona uwzględniona lub odrzucona natychmiast. Jeśli władze występują o udzielenie opinii to oznacza, iż omawiana sprawa jest przedmiotem jej zainteresowania i planuje się podjęcie działań. W przypadku wniosku – złożonego z własnej inicjatywy JPG – wcale tak być nie musi i zazwyczaj nie jest.

[3] Zazwyczaj dzielnica nie ma więcej niż sześć okręgów wyborczych. W takiej sytuacji jak na poniższych zdjęciach materiały z całej dzielnicy dadzą się zgromadzić w jednej skrzynce. W Lublinie jest 27 dzielnic – całą dokumentacje można więc zebrać w 27 skrzynek.

[4] GIS (od ang. Geographic Information System) to  System Informacji Geograficznej. Istotą rozwiązania jest podzielenie mapy na oddzielne warstwy (np. drogi, kanalizacja, rzeki, zieleń itp.), które można wyświetlać w dowolnych zestawieniach. Mogą też być sporządzane informacje opisowe dla dowolnej warstwy. Jest to nowoczesne rozwiązanie bardzo pomocne w zarządzaniu miastem. W opisywanym zastosowaniu stworzona zostałaby oddzielna warstwa z opisami zadań wnioskowanych przez rady dzielnic.

[5] Ortofotomapa to zdjęcie lotnicze, wykonane „pionowo w dół”, na którym następnie usunięto zniekształcenia przestrzenne na krawędziach zdjęcia i które może być podstawą do sporządzenia mapy.