ROZMOWA (DECENTRALIZACJA). Polska potrzebuje reformy
15 października 2023 roku do urn pofatygowało się aż 74 procent uprawnionych do głosowania, co znaczy, że wyrosło nowe pokolenie Polaków, które oczekuje zmian. Tak twierdzi profesor Antoni Dudek*, który wraz z 27 innymi ekspertami z bardzo różnych dziedzin i o bardzo różnych poglądach politycznych zaproponował nową reformę Polski.
Aureliusz M. Pędziwol: Jest Pan jednym z wielu autorów książki „Umówmy się na Polskę”, w której proponują Państwo nową reformę kraju. Polska przeżyła ćwierć wieku temu wielką reformę administracyjną. Dlaczego trzeba ją znów reformować?
Antoni Dudek: My uważamy, że reforma samorządowa, którą przeprowadził rząd Jerzego Buzka pod koniec lat 90. minionego wieku, się sprawdziła. Ale pod rządami Prawa i Sprawiedliwości samorządność w Polsce została w dużym stopniu ograniczona. Za sprawą zmian w finansach publicznych samorządy stawały się coraz bardziej uzależnione od władz centralnych.
Rzecz jednak nie polega tylko na tym, że trzeba przywrócić burmistrzom czy wójtom samodzielne źródła finansowania, aby już nie byli klientami rządu biegającymi za tymi słynnymi czekami, które politycy partii rządzącej wręczali im jak jacyś łaskawi panowie.
Chodzi o to, żeby uchronić ich przed powtórką z historii?
Właśnie. Oczywiście chcemy od tego zacząć i dać na nowo samorządom własne środki finansowania. W książce „Umówmy się na Polskę” są przedstawione propozycje zmian w systemie podatkowym mające zagwarantować samorządom większe dochody własne. Bo bez samodzielności finansowej wszystkie inne ich kompetencje będą bez znaczenia.
Chcielibyśmy też stopniowo zwiększać samorządom ich możliwości. Ta książka zawiera program maksimum takiej reformy, który de facto wymaga zmiany konstytucji. Byłaby to bowiem reforma ustrojowa zamieniająca Polskę w zdecentralizowane państwo unitarne. Chcemy podkreślić, że naszym celem nie jest federalizacja Polski, nie dążymy do Stanów Zjednoczonych Polski czy do Republiki Federalnej Polski. Nie wzorujemy się ani na Niemczech, ani na Stanach Zjednoczonych…
Jest jeszcze Austria. Także kraj federalny. I Szwajcaria.
Tak. My jednak chcemy, żeby województwa samorządowe pozostały integralną częścią państwa polskiego, a prezydent Rzeczypospolitej stał się strażnikiem jedności państwa. Zarazem chcielibyśmy stopniowo przekazywać różne polityki publiczne do kompetencji samorządów. Pilotażowo czy też eksperymentalnie zaczęlibyśmy od oświaty. Chcielibyśmy, żeby polityka edukacyjna w całości została przekazana samorządom. Gdyby ten eksperyment się powiódł, to samorządom byłyby stopniowo przekazywane kolejne obszary.
Żeby na przykład już żaden „HiT” nie był narzucany z góry?
Dokładnie tak. Żeby to była decyzja władz regionalnych. Oczywiście będzie to wymagało pewnego ujednolicenia, żeby na przykład matura była porównywalna, a dzieci rodziców przenoszących się z województwa do województwa nie trafiały do kompletnie innego systemu szkolnego. Choć i to nie musiałoby być wielkim problemem. Przecież ludzie przenoszą się do innych krajów, a ich dzieci trafiają do całkiem innych systemów szkolnych, opartych na innym języku, a mimo to dają sobie radę.
Świat by się więc nie zawalił, gdyby na przykład dziecko z regionu stawiającego na turystykę, gdzie w programach nauczania wiele kwestii jest związanych ze sprawami ważnymi dla turystyki, trafiało do regionu przemysłowego, gdzie w edukacji więcej uwagi kładzie się na nauki ścisłe, techniczne.
Aby zaspokoić potrzeby tych województw?
Żeby polityka edukacyjna odpowiadała specyfice rozwoju regionalnego. Różne regiony w Polsce mają różne polityki rozwojowe, które powinny być w jakimś sensie kompatybilne z systemem szkolnym.
W pierwszej kolejności przetestowalibyśmy to na szkolnictwie wyższym, od tego chcielibyśmy zacząć. Tam już teraz kształtuje się młodych dorosłych ludzi w kierunkach związanych z istniejącymi potrzebami. W przemysłowych regionach bardziej potrzebne są kierunki politechniczne, bo tam jest więcej pracy dla ich absolwentów. W regionach turystycznych ważne są zaś inne kierunki studiów, odpowiadające tamtejszemu rynkowi pracy
Chcielibyśmy więc, żeby szkolnictwo wyższe bardziej odpowiadało lokalnym rynkom pracy. Dlatego wnioskujemy, żeby organami założycielskimi dla uczelni wyższych stały się organy samorządu wojewódzkiego. Chcielibyśmy, żeby to nieszczęsne ministerstwo nauki i szkolnictwa wyższego nie dyrygowało już szkołami wyższymi, tylko żeby na kierunek polityki naukowej i czy edukacyjnej szkół wyższych wpływ miały właśnie samorządy.
Autorzy tej książki, a jest ich wielu, reprezentują właściwie całe spektrum polityczne. I wszyscy oni rzeczywiście zgadzają się, że tak właśnie miałyby te reformy przebiegać?
Tak. To jest dzieło 28 autorów o bardzo różnych poglądach politycznych, od bardzo wyraziście lewicowych po konserwatywnych. Ale łączy ich wspólne przekonanie, że dobrze przeprowadzona, strategiczna decentralizacja trochę by osłabiła natężenie sporów politycznych w kraju, tę słynną polaryzację. A poza tym dałaby pewien impuls rozwojowy dla kraju, ponieważ województwa mające większe pole manewru w budowaniu swojej strategii rozwojowej zaczęłyby lepiej rozwiązywać pewne kwestie.
Wszystkie?
To byłoby szansa dla tych regionów, w których wybrano gorsze rozwiązania w zakresie na przykład polityki edukacyjnej, żeby się podciągać. Chodzi o uwolnienie oddolnej kreatywności po to, żeby słabsi mogli doganiać silniejszych. Ciągle bowiem tkwimy w systemie, w którym wszystkie decyzje mają zapadać w Warszawie, gdzie są ponoć wymyślane najlepsze pomysły, mające potem promieniować w dół. Ale po 35 latach od upadku komunizmu widać, że ten mechanizm centralnego promieniowania wyszedł nam tak jakoś umiarkowanie i że nadeszła już pora na szukanie nowych rozwiązań. Właśnie takich, które by się rodziły w regionach i stamtąd, gdzie byłyby one lepsze, byłyby kopiowane do innych. My to nazywamy systemem uczącym się.
W Unii Europejskiej obowiązuje zasada subsydiarności. To się chyba tłumaczy na polski jako pomocniczości?
Dokładnie tak. To się zresztą wzięło z katolickiej nauki społecznej.
Mówi ona po prostu o tym, żeby przekazywać kompetencje jak najniżej się da, dopóki to oczywiście ma sens. Tak samo miałoby być w Polsce?
Tak. W istocie rzeczy chcemy zaproponować wkomponowanie ustroju Polski w ustrój Unii Europejskiej. Ale żeby była jasność: to nie oznacza, tak jak niektórzy twierdzą, rozpłynięcia się Polski w jakiś Stanach Zjednoczonych Europy, bo my nie zmieniamy relacji między władzami państwa polskiego, Rzeczpospolitej, która ma monopol na prowadzenie polityki zagranicznej z Unią Europejską. To pozostawiamy bez zmian.
Natomiast chodzi nam o to, żeby rząd oddał więcej władzy samorządom, bo nam się wydaje, że to obudzi większą kreatywność Polaków i wzmocni oddolną aktywność, z czym mamy w Polsce ogromne problemy. Ale nic dziwnego, skoro – zwłaszcza w ostatnich latach – zmierzaliśmy do systemu, w którym świeżo wybrany burmistrz, wójt, czy prezydent miasta, ledwo został wybrany musiał jechać do Warszawy i walczyć tam o środki na realizację swojego programu wyborczego, bo własnych miał coraz mniej.
I to jest właśnie to, o czym mówimy. I co do tego, i całego szeregu innych szczegółów zgodzili się autorzy tej książki, której redaktorami są dwoje z nich, profesor Anna Wojciuk i Maciej Kisilowski. Ale nie mamy tutaj czasu, żeby o tym wszystkim opowiedzieć, to trzeba przeczytać w książce.
Jak ta książka była przyjęta? Pojawiły się jakieś głosy krytyczne?
Nieustannie jesteśmy oskarżani o zamiar doprowadzanie do dzielnicowego rozbicia Polski. Zapewniam, że nie jest to naszą intencją. Dlatego chcielibyśmy, żeby każdą decyzję władz lokalnych, która zagrażałaby spójności państwa, mógł uchylić prezydent Rzeczypospolitej.
Prezydent ma dziś tak naprawdę tylko negatywne uprawnienia, wyrażające się głównie w prawie weta wobec ustaw. Realnej władzy ma zaś bardzo niewiele, chociaż dysponuje ogromnie silnym mandatem polityczny pochodzącym od całego narodu. Dlatego chcielibyśmy, mówiąc krótko, ubrać prezydenta w nadzór nad samorządami, który dziś sprawuje rząd.
Są z tym jakieś problemy?
Jest absurdalny. Symbolem scentralizowania Polski może być na przykład sytuacja dwóch graniczących ze sobą gmin, które z jakiegoś powodu chcą wymienić między sobą jakieś grunty. Proszę sobie wyobrazić, że aby tak się stało, uchwałę w tej sprawie musi podjąć rada ministrów. To absurdalne, ale tak właśnie jest.
Chcemy więc odejść od tak zcentralizowanego systemu w kierunku takiego, gdzie znacznie więcej rzeczy jest załatwianych na dole, a rada ministrów zajmuje się naprawdę ważnymi sprawami państwa: polityką zagraniczną, obronną, energetyczną, hydrologiczną, czyli sprawami strategicznie ważnymi w skali całego państwa.
Czy od czasów reformy samorządowej z lat 90., której głównym autorem był profesor Michał Kulesza, a która wzmocniła gminy, powstała jakaś analiza mówiąca, jakie jeszcze kompetencje powinny zostać przekazane niżej, do powiatów i gmin?
Tutaj się ścierają różne koncepcje. My skoncentrowaliśmy się na szczeblu wojewódzkim. Teraz trzeba by dopisać drugi tom, w którym zastanowilibyśmy się, jak to powinno być poukładane niżej. Nie kryję, że mnie osobiście bliska jest idea, żeby gminy były jeszcze większe, jeszcze silniejsze, natomiast jestem za likwidacją powiatów. Czyli opowiadam się za dwustopniowym podziałem administracyjnym kraju, z województwami i gminami, który wydaje mi się bardziej logiczny. Ale w tej sprawie są różne zdania. My tego nie rozstrzygamy. Nas na razie bardziej interesuje przekazanie pewnej części kompetencji z centrali do województw.
Jak widzi Pan szanse na realizację tych koncepcji?
Te szanse zależą oczywiście od polityków. My uważamy, że skoro rządzący obecnie wpisali w umowie koalicyjnej, że będą rozwijać samorządność i dążyć do decentralizacji ustroju Polski, to nasza propozycja jest dobrym punktem wyjścia. Bo w tej umowie koalicyjnej jest tylko ogólne hasło decentralizacji, ale brak konkretów. Nasza książka zawiera zaś cały szereg konkretnych propozycji. Można je przynajmniej punktowo wyciągać i próbować realizować.
Nie kryję więc, że celem moim i innych członków Inkubatora Umowy Społecznej jest naciskanie nawet nie tyle na polityków, co na samorządowców. Bo jeśli tę ideę podejmą polskie samorządy, to będą w stanie stworzyć na tyle silną presję na klasę polityczną, żeby zacząć reformy w tym kierunku. Najważniejsza jest tu sprawa finansów, ponieważ w 2023 roku samorządy zostały niezwykle osłabione finansowo.
Po kwietniowych wyborach nowe władze samorządów dostały nową legitymację do działania. I ci nowi włodarze samorządowi, jeśli naprawdę chcą być włodarzami, muszą wymusić na większości sejmowej zmiany systemu finansowania samorządów.
Takie prace się już zaczęły. Koalicja rządowa rozpoczęła prace nad nowymi regułami finansowania samorządów. Dla mnie to jest punkt wyjścia do zmian kompetencyjnych. A gdyby tak jeszcze dołożyć do tego na przykład tę edukację? Tylko, że na razie pani minister Nowacka się koncentruje na odchudzaniu podstaw programowych, a ja nie kryję, że chciałbym, aby to poszło dalej.
Doświadczenie rządu Buzka mówi, że reformowanie kraju jest często samobójczą misją.
Tak, to prawda. Dlatego tak mało reform mieliśmy od czasu rządu Buzka. Ale to dla mnie nie jest argument, żeby nie reformować. Ktoś może powiedzieć, że politycy tego nigdy nie zrobią. Nie zrobią, jeśli się tego na nich nie wymusi.
Kiedy zacząć?
Jak najszybciej. Tym bardziej, że wielkie reformy nie zaczynają się z dnia na dzień. One wymagają presji. My ją dopiero rozkręcamy. Być może będzie potrzebna na to jeszcze cała kadencja.
Natomiast wiem jedno: oczekiwanie zmian jest coraz większe. Dowodem tego była ogromna, rekordowa frekwencja wyborcza 15 października 2023 roku, absolutnie rekordowa w dziejach polskiej demokracji. Do urn pofatygowało się 74 procent uprawnionych do głosowania. To znaczy, że wyrosło nam nowe pokolenie Polaków, które oczekuje zmian. Jeśli nie takich, jakie my proponujemy, to niech politycy zaproponują inne.
Na razie nasza propozycja leży na stole i czeka na podjęcie. I uważam, że jeśli politycy tego teraz nie zrobią, to niezadowolenie z nich będzie rosło. W którymś momencie może doprowadzić całą klasę polityczną do sporych kłopotów.
A kiedy będzie za późno?
Nie wiem. Być może tej reformy nigdy nie uda się wprowadzić. Ale to nie jest dla mnie argument, żeby o niej nie mówić. Ja uważam, że nigdy nie jest za późno na naprawę państwa. Chyba, że tego państwa już nie ma. Ale państwo polskie istnieje. I tak długo, jak długo państwo polskie będzie istniało, będzie na to szansa.
Serdecznie Panu dziękuję.
Aureliusz M. Pędziwol
* Historyk i politolog Antoni Dudek (urodzony w 1966 roku) jest profesorem Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie i zajmuje się głównie historią najnowszą. Jest autorem i współautorem kilkunastu książek, między innymi „Historii politycznej Polski 1989-2023”. Jest także przedstawicielem Inkubatora Umowy Społecznej – stowarzyszenia, które promuje koncepcję decentralizacji ustroju Polski i opracowało projekt reformy mającej do tego doprowadzić.
Tu jest więcej o książce „Umówmy się na Polskę”: https://nowaumowa.pl
Kultura Enter
2025/01 nr 112